让家门口的好学校多起来 ——来自县域内城乡义务教育一体化改革发展的报告

浙江省深化课程改革现场会上，嘉兴市南湖区农村学校孩子的表现出色。

北京密云区北庄镇小学师生通过远程视频系统与重庆彭水县大坝村小学师生在线互动。

  天津消防网讯 一群乡村孩子，连续两次在全市校园文化艺术节上获得合唱第一名。这事在山西省孝义市引发了不小的轰动。

　　很多人难免好奇：山里娃咋成的“歌唱家”？

　　答案其实简单，孩子们有一位优秀的音乐教师。2012年，高番平大学毕业后担任孝义市高阳小学音乐教师，短短几年便成为孩子们最喜欢的老师，也变成整个高阳镇的“香饽饽”。

　　这么好的教师，为啥愿意待在山沟里教学？

　　答案也不复杂，县域内城乡义务教育一体化改革，让乡村教育面貌焕然一新，让广大农村家长、学生和教师看到了希望。乡村教育不再是“薄弱”的代名词，反而变成县域教育的亮点。

　　时光回到2016年7月，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，直面问题：义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须保障的公益性事业，是必须优先发展的基本公共事业，是脱贫攻坚的基础性事业……在许多地方，城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源紧缺，教育质量亟待提高；城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，大班额问题严重。

　　就在文件印发前的2016年5月，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议指出，统筹推进县域内城乡义务教育一体化发展，对缩小城乡教育差距、促进教育公平具有重要意义。

　　改革春风，吹进城镇乡村。一年多来，各地县域内城乡义务教育一体化改革发展工作有序推进，许多农村学校实现“逆袭”，城镇学校大班额、随迁子女就学等难题陆续破解。家门口的好学校越来越多，“乡村弱”“城镇挤”的突出矛盾得以缓解。

　　扭转“乡村弱”

　　既重硬件改善，更重内涵发展

　　浙江省丽水市景宁畲族自治县位于浙南山区，十几万人口分布不均，农村小规模学校遍地开花。其中，初中小规模学校占比90%，小学小规模学校占比80%。县教育局局长刘爱忠意识到，只有“把小规模学校办好，景宁农村教育的地基才能扎牢”。

　　自2006年起，当不少地方还热衷于撤并调整教学点的时候，景宁县就已经拥抱小规模学校，将“变撤为改”确定为小规模学校建设的总体思路。刘爱忠认为，按照景宁的地形特点，撤掉一部分学校，势必会造成农村孩子入学困难。可要是原封不动，老旧的设施条件也难以适应现在的教学要求，所以“改”就成了最好的出路。

　　如果仅仅改硬件，再漂亮的校舍也难留住学生，景宁县教育局要求各学校根据自身特点进行“文化装修”。梧桐乡的“崇孝文化”、鸬鹚乡的“三园文化”、九龙乡的“多彩文化”、大均乡的“温暖文化”……文化内核被注入全县小规模学校，让这些“小学校”变得更美更有吸引力。

　　记者了解到，为了支持乡村教育发展，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，2017年中央财政安排农村义务教育薄弱学校改造计划补助资金355.5亿元，比2016年增加20亿元。2016年至2017年国家发改委共投入中央预算内资金158.3亿元，加快推进义务教育学校和农村学校教师周转宿舍建设。

　　在标准化建设方面，各地积极落实义务教育学校办学标准，坚持城乡并重和软硬件并重，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，科学推进城乡义务教育公办学校标准化建设。得益于此，众多乡村学校面貌一新。

　　河北省石家庄市针对深山区学校条件差、规模小、布局散、教学质量低的问题，从2011年开始保留条件较好的教学点，新建、改建一批标准化寄宿学校，实施“山区教育扶贫工程”。

　　硬件均衡只是基本的均衡，如何推动基本均衡向优质均衡迈进？落脚点在于注重内涵发展，提升农村学校的教育质量。

　　即便是在上海，城乡差距偏大的问题也不同程度存在。如何把优质资源用好用足，突破城乡教育资源流动的壁垒和限制？上海给出的解决方案是委托管理。政府通过购买专业服务，委托优质学校或教育中介组织机构对相对薄弱的农村中小学进行管理。托管双方以情感融合为基础，民主参与，共同形成先进的教育理念，共建学校新文化，使原本薄弱的学校在办学水平、教育质量方面得到全面提升。这种方式激活了薄弱学校的发展愿望，使其生发出自主发展的能力。

　　北京持续推进高校支持中小学发展项目、教科研部门支持中小学发展项目、民办教育机构参与中小学学科教学改革项目以及外籍教师参与中小学英语教学改革项目，重点帮扶郊区学校提升教育质量。安徽推动以县为单位、由优质学校辐射教学点和薄弱学校的“在线课堂”常态化教学模式，全省中小学校宽带和多媒体班级覆盖率均达到99%，有效解决教学点及农村偏远地区师资力量匮乏难题。

　　“一体化”并非“同质化”。在扩大优质资源辐射效应的同时，如何发掘乡村教育独有的文化资源，避免城乡教育同质化？

　　普义乡曼芽村小学位于云南省宁洱哈尼族彝族自治县，宁洱咖啡是当地特产。每到综合实践课时，教师就会带领学生到咖啡种植园里为咖啡树捉虫、拔草，师生有说有笑，干劲十足。而在磨黑镇第一小学，孩子们课间会表演“非遗文化进校园”保留节目板凳龙舞《舞龙乐》，该舞蹈起源于当地哈尼族祈求降雨获得丰收的一种仪式。

　　长期以来，宁洱县将教育脱贫攻坚作为县域脱贫攻坚的重点对象，以求从根本上阻断贫困代际传递。去年底，宁洱县通过了全国义务教育发展基本均衡县验收。

　　“农村学校受交通、资源等方面限制，办学水平很难达到县城学校的水平，但特色办学、信息化建设可以弥合沟壑。”这是县教育局长王勇经常挂在嘴边的一句话，也一语道破了宁洱县城乡一体化建设的思路和途径。

　　乡村学生天然地跟土地有密切的联系，种咖啡、栽普洱、学板凳龙舞，我国教育家陶行知和美国哲学家、教育家杜威所阐述的“生活即教育”和“教育即生活”的理念在这里得以充分体现。

　　挖掘乡土资源，传承乡土文化，寻找乡村教育的独特内涵——乡村教育生态的重建，让每一所乡村学校都“美”得有特点、“优”得有亮点。

　　解题“城镇挤”

　　大班额加快消解，随迁子女就学更有保障

　　像许多地方一样，大班额给山东省中小学教育带来的问题日益加重：影响了教育教学质量，阻碍了教育改革，加重了教师负担。

　　解决大班额问题从何下手？山东抓住“人、地、钱”三个要素：建设学校有没有地方？教育教学有没有人？投资建设有没有钱？

　　对于“人”和“钱”两个要素，在师资补充配置方面，山东及时调整教师编制，设立临时性的教师周转编制专户，完善教师补充机制，通过“县管校聘”等一系列举措优化师资配置。在财政投入方面，山东省在保障财政投入的基础上，强化金融扶持，全面加大财政金融投入支持学校建设的力度。根据山东化解大班额问题专项规划及实施方案，到今年底，解决大班额问题的总投入将达到1220.17亿元，建设中小学2963所，新增学位253.766万个。

　　教育部基础教育司司长吕玉刚介绍，目前各地建立健全了大班额情况摸底排查机制，逐县逐校全面排查义务教育大班额的数量与分布情况，按照消除大班额计划的总体目标和工作标准，细化量化年度工作目标和阶段性工作目标，科学做好规划，明确了消除大班额的时间表和路线图。2016年，全国共有义务教育大班额45万个，比例为12.7%，与2015年相比减少4万个；超大班额有14万个，同比减少3万个。自2009年以来，大班额比例平均每年下降1个百分点以上，城镇学校规模大、班级拥挤状况开始逐步化解。

　　“各地积极完善义务教育学校建设的地方性法规和制度，加强统筹规划，加大财政投入力度，构建与常住人口增长趋势和空间布局相适应的城乡学校布局结构，有序扩大城镇学位供给，满足适龄儿童少年就近入学需要。”吕玉刚介绍。

　　为了避免地方经济发展挤占、缩减、挪用教育用地，江苏省南京市把依法保护教育用地作为改善民生的重要举措，制定并实施《南京市中小学幼儿园用地保护条例》，并编制与之配套的教育专项规划和准则，明确了中小学和幼儿园配套建设的义务、产权移交、零星开发等一系列问题，在法律层面为中小学建设发展设定了“硬杠杠”。

　　破解二元教育结构，除了消除城乡教育差异，也要破除“城市内部二元结构”，为进城务工人员随迁子女提供均等的受教育机会，促进随迁子女与就读学校的文化融合。

　　按照国家要求和部署，各地在坚持“两为主、两纳入”（即以流入地政府为主，以公办学校为主，同时将常住人口纳入区域教育发展规划，将随迁子女教育纳入财政保障范围）保障随迁子女就学政策基础上，正加快建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，积极为随迁子女在流入地平等接受义务教育创造条件。2016年全国外出务工人员随迁子女共有1397万人，在公办学校就读的比例达到80%，加上政府购买民办学校服务后，纳入财政保障的比例超过86%。

　　财政部、教育部自2017年春季学期开始，统一了城乡“两免一补”政策。2017年，中央财政安排义务教育经费保障机制资金1170亿元。全国约有1377万名家庭经济困难的寄宿生获得生活费补助，约1400万名随迁子女享受“两免一补”和生均公用经费基准定额资金可携带政策。公安部加大督促指导力度，推动各地出台居住证实施办法。截至目前，全国共有29个省份出台了居住证实施办法，为建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策奠定了基础。

　　吉林省探索推行“一站式报名”和建立网上报名通道等方式，简化随迁子女入学办理程序，按照相对就近原则，划定服务学区学校，方便随迁子女入学，同时规定随迁子女在分班就读、奖励评优、入队入团、升学考试等方面享有同城同待遇。上海实施“新优质学校”推进项目，提出“让每一所家门口的学校都优质，让每一个学生健康快乐成长”，并成立专门的项目组，总结和推广大量招收随迁子女的普通学校的办学经验，推出更多关注学生内心世界、关注教育过程丰富、师生关系和谐、多样化学习需求得以满足的典型学校，促进随迁子女融入流入地和育人质量的提升。

　　下活“一盘棋”

　　统筹城乡师资配置，乡村教师更有奔头

　　连续两次让乡村学校的孩子捧回全市校园文化艺术节合唱第一名，高番平声名鹊起。如今，每逢乡镇有大型活动，她都受邀负责排练节目。看到台下观众的笑脸，听着不断响起的掌声，高番平的职业幸福感油然而生。

　　近5年来，山西省孝义市累计招聘708名像高番平这样的本科毕业生、110多名研究生，将他们全部补充到农村教师队伍中。年轻的血液，为农村教育注入了蓬勃发展的活力。

　　教师是提升教育质量、促进教育公平的关键力量。均衡配置城乡师资，是促进县域内城乡义务教育一体化改革发展的关键所在。

　　山东省创新编制管理办法，按照“总量控制、统筹城乡、结构调整、有增无减”的原则，建立教师编制定期动态调整机制。在统一城乡教师编制的基础上，向农村学校倾斜，对年级学生数达不到标准班额的学校，按班师比配备教职工；承担教学改革任务或育龄女教师较多的学校，按不超过5%的比例适当增加教师编制；采取有编即补、退一补一、市域统筹、县域调剂、设立临时周转编制户等方法，创新编制管理；建立教师编制定期动态调整机制，每3年核编一次。2016年6月，乡村教师核增3.76万名，针对承担教学改革任务或育龄女教师较多等情况核增2.78万名，增加临时周转编制1.29万名。

　　四川省成都市优化校长教师“动态交流”机制，建立名校集团内教师交流制度、学区内学科教师“多校任教”制度。海南省规定中小学教职工编制总量不足的，可在本地区事业编制总量内从其他系统的预留编制中调剂解决；无法调剂解决的可从每年自然减员的教师中使用1/3的名额，通过先进后出的方式引进优秀教师。

　　如何增加乡村学校的吸引力，让越来越多的“高番平们”到农村任教，并让他们留得住、教得好？这是城乡教育一体化改革中面临的一大课题。

　　各地在统筹配置城乡师资基础上向乡村倾斜，积极实行乡村教师收入分配倾斜政策，稳步提高乡村教师待遇，不断增强乡村教师岗位吸引力。原来农村教师总想逆向流动到城镇学校，如今实现了城乡双向流动。

　　人社部、教育部印发了《关于做好2017年度中小学教师职称评审工作的通知》，要求加大对农村和艰苦边远地区中小学教师职称评审工作的支持，评价标准要综合考虑乡村学校和教学点实际，对长期在农村和艰苦边远地区工作的中小学教师可放宽学历要求，不作论文、职称外语和计算机应用能力要求，侧重考察其工作业绩，提高实际工作年限的考核权重。人社部正在着手研究修订义务教育学校岗位设置管理指导意见，进一步优化岗位结构比例，吸引优秀教师向农村流动。

　　北京市要求乡村小学副高职称比例不低于10%，高、中级职称合计不低于75%；乡村中学副高职称比例不低于30%，高、中级职称合计不低于80%。黑龙江省统一县域内城乡义务教育学校高、中、初级岗位结构控制比例，同时要求城镇学校招聘的新教师入职后5年内必须到乡村学校任教2年。

　　据了解，教育部、财政部继续组织实施连片特困地区乡村教师生活补助政策，2017年中央财政安排奖补资金38亿元。人社部、财政部对包括教师在内的乡镇机关事业单位人员实行乡镇工作补贴，补贴标准不低于月人均200元，并向条件艰苦的偏远乡镇和长期在乡镇工作的人员倾斜。住建部指导各地切实将符合条件的乡村学校教师纳入住房保障范围，通过实物保障与租赁补贴并举，解决其住房困难。贵州、云南、河南、湖南等20多个省（区、市）已累计在乡镇建设公租房120多万套。人社部、教育部建立了乡村教师荣誉制度，于2016年教师节前夕，对在乡村从教30年的教师开展首次荣誉证书颁发工作，涉及400万名乡村教师。

　　仅仅依靠“支教”式外部力量援助，难以从根本上解决教师资源均衡问题，要由“输血”变“造血”，必须建立内生型的教师发展机制，通过各种途径促进农村教师专业化发展，培养土生土长的优秀教师队伍。

　　山西省孝义市结合实际，由城区优秀学校牵头，组织区域内农村学校组成共同体，开展了“城乡学校发展共同体”改革，并将其作为重点工作纳入督导评估方案，每学年进行专项考核。正是这项改革，将城乡学校的发展捆绑在一起，教师在学校发展共同体间交流提升，学生在城乡教育交流碰撞中成长。

　　攻坚“硬骨头”

　　向改革要长效，从基本均衡迈向优质均衡

　　随着城镇化的高速发展，乡村生源大量流向城市，江西省弋阳县也出现了城镇学校“一位难求”、乡村学校“空壳化”的现象。

　　针对这种情况，弋阳县教体局没有将其笼统地归因于城镇化，而是对学生进城就读的原因进行调研。通过梳理分析，他们将进城就读学生划分为3类：第一类，是父母就业随读和进城购房家庭的孩子；第二类，是在城区优质教育吸引下进城就读的孩子；第三类，是因其他利益驱动进城就读的孩子。

　　摸清了真实需求，具体决策、措施就有了依据和立足点。针对3类进城就读学生情况，在弋阳县政府指导下，教体局联合多部门制定方案、分类处理，化解县城学校之“挤”和乡村学校之“空”。

　　在协调推进城乡教育一体化的进程中，制定高效、科学、合理的教育政策离不开各部门的配合，离不开教育体制机制的创新。

　　江西省芦溪县建立县直部门和乡镇教育工作目标责任考核机制，明确部门和乡镇政府职责，要求各部门通力协作。财政部门负责做好资金调度，确保资金及时足额到位，加速薄弱学校改造、农村学校标准化建设，改善学校办学条件；发改委负责把教育均衡发展纳入经济社会发展总体规划，在项目安排上给予重点支持；人事编制部门负责教师编制管理，做好教师编制的调整工作；教育部门做好牵头、协调工作，科学配置经费、设施、教师等办学资源；公安、食药监、工商、住建、安监等部门做好学校周边环境监管和整治、校车安全专项整治、网吧专项整治、餐饮食品安全专项检查等。

　　在关爱农村留守儿童方面，民政部、教育部、公安部部署开展了农村留守儿童摸底排查工作，并召开了两次新闻发布会，联合开展了“合力监护、相伴成长”专项行动。针对摸底排查中发现的有关问题，深入做好留守儿童关爱保护工作。教育部在中西部地区设立了10个留守儿童教育关爱观测联系点，组织开展了留守儿童教育关爱集中调研，会同有关部门联合开展“七彩假期”留守儿童志愿服务项目。人社部印发《关于开展用人单位遵守劳动用工和社会保险法律法规情况专项检查的通知》，特别强调了对用人单位遵守带薪年休假制度情况的监督检查，促进外出务工劳动者具备回乡看望留守儿童的现实条件。

　　在控辍保学方面，今年7月，国务院办公厅出台《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，指导各地不断完善工作机制，针对学生辍学原因，因地制宜地采取一系列有针对性的工作措施，避免学生因学习困难、因贫、因远而失学辍学，全面落实政府及社会各方控辍保学责任。

　　重庆市加大对家庭经济困难学生的帮扶力度，从今年开始，将所有建档立卡贫困户学生生活费补助提高至小学每生每天6元、初中每生每天7元。

　　贵州省建立健全了控辍保学“双线”（小学辍学率控制在2%以内，初中辍学率控制在3%以内）目标责任制和“七长”（县长、教育局长、乡镇长、村长、校长、家长、师长）负责制，纳入县级党政主要领导教育工作督导考核等多项考核，实行控辍保学整班移交、排查报告、劝返复学工作制度，全省中小学生辍学率与2011年相比直线下降。

　　四川省成都市着眼于建立长效机制，确立“以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡协调”的城乡教育一体化发展机制。在教育投入上，市级不断规划和统筹实施倾斜农村的新项目，实行“一圈层（中心城区）给政策、二圈层（近郊）给补贴、三圈层（远郊）给倾斜”的项目经费分担和支持机制。如今，成都的城乡教育一体化达成度已由2010年的78.1%提高到87.6%，中心城区、近郊、远郊三个圈层的差距逐步缩小。

　　“通过教育机制体制的创新，各地深化义务教育治理结构改革，完善治理体系，提升义务教育治理能力现代化水平，推动义务教育提质增效，努力使县域义务教育从基本均衡向优质均衡发展迈进。”吕玉刚表示。