新土改突围：多地试点先行打破农地流转限制

多地试点先行打破农地流转限制

“新土改”突围

2014年“新土改”系列政策有望“破冰”

□记者 高伟 林远北京报道

在政策鼓励下，与农民切身利益相关的“新土改”在全国多个地区正在如火如荼地展开，农民从中得到实在的好处。而未来，农村经营性集体建设用地可以有条件流转以后，将促进土地要素在城乡一体化过程中更加合理、有效和科学地进行市场化配置。

2013年，农村土地制度改革受到了前所未有的关注，中央层面和地方政府的声音空前密集。十八届三中全会、中央经济工作会议分别作出了重要部署。按照“试点先行”原则，安徽、浙江等省市政府纷纷颁发政策条文，解除农村经营性集体建设用地流转限制，推进农地入市工作。

明年“新土改”系列政策有望“破冰”，除了继续推进全国土地确权工作外，相关部门或将密集推出一系列“新土改”政策措施，包括修订后的《土地管理法》和《农村集体土地征收补偿条例》等。

突破：多地逐步放开农地流转限制

经过确权后，那些将自己的土地流转出去的村民，既不用再关心土地，可以放心外出打工，还可以获得“流转”后的稳定增值收益。

2013年，土地制度改革取得了重要突破。多个中央级别的会议对未来土地制度改革做出了明确的规划，要求“试点先行”。地方政府方面，逐渐放开了对农村集体土地流转的限制，不少农民已经开始从土地流转中获益。

作为国土部确定的8个地级市试点之一，浙江省嘉兴市的“新土改”试验被业界称为“嘉兴模式”。

在嘉兴市海盐县百步镇得胜村，农民钟雪根告诉《经济参考报》记者，自从土地确权流转出去后，他们家5口人，每年可以领到一万块钱的土地分红。

钟雪根以前主要的收入来源是依靠耕种土地，由于一年四季都需要耕种，没有更多时间外出务工，而来自土地的直接收入并不理想。施行土地流转后，愿意种地的人可以承包更多别人的土地，不愿种地的人则有更自由的时间外出打工赚钱。

钟雪根说，在得胜村，很多青壮年到村庄附近的服装厂等地方工作，一个月能收入3000元到4000元，而60岁以上的老年人，也可以通过劳务合作社去工厂做一些简单的活。

更重要的是，经过确权后，那些将自己的土地流转出去的村民，既不用再关心土地，可以放心外出打工，还可以获得“流转”后的稳定增值收益。

《经济参考报》记者了解到，海盐县有一个县、镇、村三级土地流转服务中心，现在农村土地承包经营权流转都可以通过该平台办理。记者前往该服务中心看到，墙上的大屏幕滚动着全县各地汇集起来的土地流转信息。据浙江省农业农村工作办公室副主任邵峰介绍，现在土地流转供不应求，“只要流出来就有人要”。

钟雪根无疑是农村集体土地流转后受益者，这在以前几乎是不能想象的事情。

根据我国现行土地管理法，土地所有权归属分两类：一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。在农村集体所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

现行土地管理法规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这意味着，在原先的制度框架内，农村集体用地无法通过招拍挂等方式入市流通，相关权益也无法通过市场化途径进行分配，同时也限制住了农民获得更多的财产性收入。

目前，这种“二元结构”的制度束缚正在改变。十八届三中全会明确提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

业内分析认为，打破城乡二元制的土地结构限制，尤其是农村经营性集体建设用地可以有条件流转以后，将促进土地要素在城乡一体化过程中更加合理、有效和科学地进行市场化配置，使得农村集体用地在市场化流转方面更为顺畅。

突围：各摸各的石头各过各的河

海盐县的改革只是现在全国各地开展土改试点工作的一个缩影。实际上，今年深圳、安徽、重庆、浙江等省市政府都相继出台官方指导性文件，土地流转试点多方突围，可谓“各摸各的石头各过各的河＂。

土地资源十分稀缺的深圳曾在上世纪80年代推出“土地有偿使用”模式，并迅速成为地方政府推动经济的重要政策工具。如今，新增土地空间几乎为零的深圳，在“新土改”的探索工作上，比全国其他试点城市显得超前。

与上世纪80年代的“土地有偿使用”类似，深圳是将农地直接入市的首个尝试者。2013年1月，深圳市政府发布“1+6”文件，鼓励农村符合规划的合法工业用地进入市场。

在此基础上，2013年12月20日，深圳市宝安区福永街道凤凰社区的A 217-0315地块将作为国内首块农村集体工业土地进行正式拍卖。从其出让条件来看，该宗地的收益分配方式为：所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位。

CRIC研究中心分析师房玲告诉《经济参考报》记者，深圳此宗土地采用的利益分配方式虽然短期收益较少，但是从长远来看，收益更加稳定持久。房玲认为，这是一次大胆的尝试，这种利益分配方式可以起到很好的激励作用，鼓励各个社区将尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地拿出来，使得政府在执行层面面临的阻力减少。

与土地资源相对稀缺的深圳不同，传统的农业大省安徽于今年10月启动了全国范围内首单农地经营权流转信托计划。安徽的土地信托试点，是在不改变农村土地农业用途及权属的前提下，土地承包人将其承包的土地使用权在一定期限内委托给受托人进行资本化运作，土地收益则归受益人所有。这个信托计划中土地增值收益的70%将分配给农民。

在启动国内首个土地信托计划之后，安徽省今年11月发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，提出2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖，并允许集体建设用地通过出让、租赁等方式依法进行流转。

广为人知的还有重庆的“地票”模式。重庆市通过把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易即形成地票，并成为在全市规划建设范围内使用的指标。

据重庆市国土部门相关负责人介绍，重庆市在改革中推进了多项重点工作，包括开展农村建设用地复垦，成立农村土地整治中心，提供有保障的地票来源；强化制度建设，对复垦、验收、交易、使用各环节进行规范，形成了相对完善的制度体系等。

此外，浙江温州也在今年8月出台《农村产权交易管理暂行办法》，自今年10月1日起，包括农村土地承包经营权、依法可以交易的农村房屋所有权、依法可以交易的农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权，都已可以通过温州市农村产权服务中心进行交易。

风险：“资本入村农民出局”初现

“新土改”中勇于进行试点的城市大多是根据各自城市实际情况摸着石头过河，在探索中出现的一些问题尤其是个别地区“资本入村”带来的农民失地“出局”风险也引发社会关注。

被誉为“中国改革第一村”的安徽省凤阳县小岗村近年来大力推进土地流转，将土地集中后转包、转租招商引资，以期借工商资本“入农”带动经济发展。

但是，小岗村在“土地流转”的过程中，工商资本大举进入带来新气象的同时也出现了不少新问题，如企业经营的土地出现大面积抛荒与闲置，行政力量过多介入致使流转中部分农民权益受损，引发当地群众的不满和质疑。

《经济参考报》记者在此前的调查中还发现，当地还出现了一些侵害农民权益的流转“走样”现象。比如，流转中出现“以租代征”苗头，农民存在失地风险；“打包租地、搭车征地”，需求不足导致的流转率“虚高”；甚至出现农民在违背自己意愿的情况下被迫离开自己土地。

当地的农委干部和农民也已经意识到，土地流转用途缺乏更细化的管理规定，“资本入地”也缺乏相应的退出机制。究其根源是目前土地流转进入门槛不严，从而对进入的工商资本缺乏有效监管和制约。

有分析指出，凤阳县小岗村在“新土改”探索中所遇到的问题和面临的风险具有普遍性的意义。在土地流转过程中，因监管不严而存在的其他方面的隐患还有：将非经营性建设用地强行转化为经营性建设用地，强制农民进行土地流转，甚至占用农民耕地等乱象在各地时有发生。用地失控现象屡见不鲜，侵害了农民自身的权益。

一位知情人士告诉记者，有些试点地区，农村土地经营权过度集中在村委会手中，村干部与农民信息严重不对称，农民缺乏话语权和决策权。有时候，村干部和投资人坐下来“喝一顿酒”就能决定几百亩土地的承包问题。

对于这些问题，业内认为，应该警惕“新土改”过程中因为土地流转出现的“与民争利”等风险和隐患，同时快速建立和完善“土地流转”的相关配套政策。

全局：明年或出多项配套政策

有消息称，相关政策有望在城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在谈到“新土改”时曾明确指出，土地改革有3条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

在业内看来，未来大规模大范围的“土地流转”试点改革已是大势所趋。因此，当前亟待建立和完善的是，鼓励土地流转和保障农民权益的双向配套机制。

此外，应不断完善农民流出土地的利益分配机制，比如，鼓励农民流出土地，鼓励工商资本从事农民难以从事的农业上下游配套产业。同时，还要赋予农民对土地流转收益更多谈判权，建立跟随粮价和物价挂钩的租金增长机制，维护农民权益。

多位业内人士预测，明年相关部门或将密集推出一系列新土改政策措施。除了修订《土地管理法》，颁布《农村集体土地征收补偿条例》《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》等，还可能部署开展宅基地制度改革试点。有消息称，相关政策有望在城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

明年，全国农村土地确权工作将继续进行。截至去年底，全国农村集体建设用地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，部分地区已全部完成。虽然照此看来，这项工作可能会提前结束，但据媒体报道，参加课题组的一位人士曾表示，在实际的确权工作中，挨户访问、土地丈量等具体工作颇费时间，因此现在还很难确定确权工作什么时候能在全国收官。

有媒体日前报道称，全国人大常委会全面否定了2012年底提交的《土地管理法(修订案)》，正在研究重新解释《宪法》第十条中的“城市的土地属于国家所有”条款，为重新修改《土地管理法》做铺垫。

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新土改

以农村土地管理制度改革为主的新一轮土地改革被称为“新土改”。2013年，一些试点城市在“新土改”方面开始新的探索，农民的财产性收入也相应增加，特别是“农地入市”的路径逐渐明晰之后，整个土地市场格局也有望发生改变。随着破解城乡二元经济结构和新型城镇化建设的鼓点加快，起关键作用的“新土改”如何推进也显得愈加重要。