试论消防监督执法的现状及对策

摘要：近年来，火灾事故时有发生，不断侵害人民群众的生命财产安全，消防监督执法工作在预防和减少火灾事故的发生方面具有十分重要的作用。但在新的社会背景下，消防监督执法过程中存在一系列的问题和矛盾，为最大限度地发挥消防监督执法在减少火灾方面的巨大作用，本文将对这些问题进行浅析，提出具体解决措施。

关键词：消防；监督；执法

　　一、浅析消防监督执法的社会背景

　　2011年已经成为昨天，但回想去年一年，似乎整个中国一直被一团团大火所包围着。仅仅以一月份为例，细数发生的重大的火灾事故。2011年1月1日，吉林省通化市的如家快捷连锁酒店发生巨大火灾事故造成10人死亡41人受伤；1月13日长沙市岳麓区一家宾馆发生火灾造成10人死亡并造成多人受伤；1月17日湖北省武汉市一座商住楼发生火灾造成14人死亡以及4人受伤；1月19日，河南省漯河市老宫田村的一家花炮厂发生爆炸火光冲天，造成10人死亡22人受伤%看着这一幕幕火光冲天的场景，医院里那纱布层层包裹着的躯体，以及受害者尸体旁家属的撕心裂肺的撕扯，不能不让我们谈及火灾而不寒而栗，甚至是闻“火”色变，巨大的火灾除了带来无法挽回的生命流逝与损伤之外，也给社会造成了巨大的经济财产损失。每一次火灾事故发生后各部门都会去分析、查找很多原本可以避免火灾的人为因素，试图全面提高群众的重视防火、规范防火的能力，但每次事故都会涉及最典型的就是消防设施存在的安全隐患，很多消防设施只是单纯的摆设，例如消防栓没有水源或者灭火器本身是失效过期的，没有发挥实际应有的及时灭火的功效，使得无形中扩大了火灾本身造成的损失，也丧失了最佳避免或者制止火灾发生时机，使得小火造成大灾，这也可以从另一方面说是消防执法监督工作没有到位，没有真正发挥消防监督作用，导致一次次的火灾事故当事人没有及时迅速地通过自救将损失减少到最小，由此可见，消防监督执法的认真落实贯彻，是降低火灾损失的重要环节，我们必须认真对待，以避免灾难的重现。

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　　二、浅析消防监督执法过程中存在的问题

　　（一）执法监督的服务意识不端正马克思主义哲学有一个重要的基础理论命题，就是物质决定意识，意识对物质具有反作用，从意识的反作用看，它主要因意识的不同分为两个截然不同的作用，一是正确的思想意识，可以指导人们采取正确的行动，从而对事物的发展起促进作用；二是错误的思想意识，引导人们采取错误的行动，对事物的发展起阻碍作用。甚至在一定条件下，意识的反作用在某种程度上对事物的发展具有决定性的意义。

　　而在消防监督执法的过程中，就存在着大量的对事物发展起着阻碍作用的思想意识。一是普遍存在的较为严重的特权思想。大量的消防监督执法人员在实际工作中服务意识较差，完全以管理者自居，而是趾高气扬，不能耐心细致的帮助社会单位消除存在的安全隐患，真正避免存在的火灾隐患。二是指导监督缺乏公正性，执法力度不够，存在大量的关系案、人情案。这样就极易导致执法不能有效对违法行为起到教育及法律震慑的作用，甚至会让一部分“关系户”变得更加猖獗，更加肆无忌惮。

　　（二）普遍缺乏严格的消防安全责任意识一方面现阶段各部门的消防安全意识极度薄弱，缺乏强有力的法律责任强制性条款的规定，一般仅仅表现在行政管理责任的层面，对消防安全的重视程度严重不足，难以有效全面地制定、完善监督单位的消防工作措施，避免潜在的火灾的发生。

　　另一方面一部分执法人员廉洁意识淡薄，职业操守缺少，在市场经济负面效应的冲击和影响下，拜金主义、享乐主义思想严重，难以抵挡金钱诱惑，大肆滥用手中的权力，甚至将手中的权力当作商品交换的筹码，办事必须有好处，否则能拖就拖，能推就推，视消防安全事故于儿戏，完全没有认真履行本身的职责，损害了消防监督执法的严肃性与权威性。

　　除此外，消防执法单位通常仅仅对执法中出现的违法行为进行罚款，对违法行为可能产生的严重后果及应当采取的有效措施重视不够，查过隐患、发了通知书、罚过款后再无下文，对火灾隐患不能积极督促整改，时常走进“重罚轻纠、以罚代改”的误区，仅仅实施了经济处罚后，对该停产的不停产，该停业的不停业，监督执法的效果没有得到理想的实现，这样就使得很多被罚款的单位抱有“虚心接受、坚决不改”的错误心理，将隐患整改的责任推到消防部门，但由于现在我国的消防监督执法主体严重不足，所以就不能全力督促相关企业整改，这就演变成需要消防监督部门不断督促，造成“领导层没有精力、参谋没有毅力、违法违规单位没有压力、老百姓没有保障力”。

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　　（三）行政指导过多干涉消防监督执法在我国社会发展中，经济发展历来是第一要务，而地方经济的高速发展又往往离不开外商投资的注入，所以各地政府行政机就会想方设法、千方百计的提供给外商大量优惠的条件来吸引他们到本地进行投资发展经济，在我国存在的大量的招商引资的项目中，往往地方政府机构为了经济利益的考虑，更多信奉的指导思想是“重经济效益，轻消防安全”，政府行政部门对地方经济项目往往大开后门，一切以地方的经济利益为重，而投资方也往往因为片面追求眼前的经济效益，存有侥幸心态，对消防设施投入较少或者不投入，使得消防安全措施难以有效落实，存在一定的消防安全隐患，而查出问题后，地方政府会以权代法、以关系代法、以土政策代法，行政干预、地方保护主义、部门保护主义等妨碍消防监督执法的现象时有发生。

（四）监督执法人员配备人力资源匮乏根据相关数据统计得知，在现阶段，我国从事消防监督管理工作的人员与全国总人数相比，其比例在万分之零点九以下，而大部分发展中国家也都是万分之三至五以上，在发达国家人数就更多，其比例均在万分之十以上。而我国作为一个世界人力大国，现在却出现消费人力资源匮乏的局面，这是很不应该存在的状况的。从数据可知，我国现有的消防警力与发展中国家和发达国家差距都比较巨大，人力资源相对极为匮乏，尤其是在地方基层直接从事消防监督执法的派出所的工作人员就更为缺乏，这就使得一部分消防人员不仅要承担日常消防安全重点位的监督抽查工作，还要负责建设工程的审核验收、消防知识的宣传教育、火灾事故的调查等任务，这样就加重了基层消防人员的工作负担，超负荷的工作强度导致大部分消防工作人员难以积极主动的投入火灾的防护审查工作中，而一般消极应对，难以有效消除隐藏的火灾隐患，防止火灾事故的发生，从而保障人民群众的生命财产安全。

　　现阶段监督执法人员的流动性较大，执法队伍人员难以稳定，“铁打的营盘流水的兵”，这样就使得消防部队难以对消防监督队伍进行有效管理，难以保障重要岗位的专业人员的长期任职，这样就造成两大弊端，一是导致监督执法人员业务素质难以通过长时间的积累和沉淀的方式提高，二是任期较短往往造成执法监督存在短期行为，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划。

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　　（五）消防监督执法人员整体素质有待提高消防监督人员的基本行为就是执法行为，所以确保公正、严格、文明执法，不仅仅可以增强消防部门的公信力和执行力，也可以维护党和政府在人民心目中的良好形象，所以提高执法监督人员的整体素质是至关重要的一环。

　　现在我国的消防监督人员整体文化理论水平不高，缺乏思想活跃、专业功底扎实、实践经验丰富的优秀消防执法人员，很多消防监督执法人员在实践中经常出现难以采取有效手段收集证据，甚至由于对监督执法的理解不够透彻，导致在实践中对案件违法性认识不足，导致违法定性不准确，在处罚过程中对处罚力度的自由裁量的幅度把握不准，甚至同样类似案件由于不同的执法人员的监督执法造成了截然不同的处理结果，这样就很大程度上减低了监督执法的科学性和权威性，难以保证监督执法的可行性，影响了执法工作的原有质量。

　　另一方面，我国大批的基层的派出所消防监督人员的消防监督能力严重不足，甚至由于对基础业务知识欠缺而导致不知消防监督的具体程序步骤，难以有效对消防起到有效的监督作用，而且，对于监督人员工作要求没有明确的规定，消防监督工作没有明确的重点，这样就使得消防监督工作的效果大打折扣，难以发挥应有的积极作用。

　　（六）基层派出所的消防监督工作效果不明显开展消防监督工作，是完善社会消防监督体系的重要环节，对于改进和加强消防监督工作，防止消防安全失控漏管、提高社会面消防安全控制能力具有重大意义。而派出所作为基层公安系统，对辖区范围内的企业、单位各方面都非常了解，拥有天时、地利、人和的优势，但受一些错误思想的腐蚀，大部分基层公安民警普遍认为消防任务是消防部门的工作，所以消防监督工作的执法主体也仅仅是消防部门，派出所没有义务去帮助消防部门管理消防工作，更没有必要加入消防监督执法的过程；另一部分公安民警则由于日程工作的繁忙与琐碎，不会把消防工作放置在日常的工作日程之上。

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　　三、浅析提高消防监督执法水平的具体措施

　　（一）树立正确的消防监督执法意识，建立积极的消防执法新体制要避免现在存在的严重的特权思想，克服存在大量的关关系案、人情案的泛滥，通过在消防监督执法人员中相关学习的开张，增强服务意识、群众意识、法治意识，牢固树立社会主义法治理念，严格依照法律程序的规定监督执法，坚决杜绝乱摊派、乱收费的现象，保证廉洁的行政作风，严格依法依律执法，最大限度的发挥消防监督在实践中的积极作用。

　　建立积极的消防监督执法新体制，除了要建立完善规范的执法监督制度体系，首先还要对执法机构进行变革完善，对火灾调查管辖、建筑审验、强制执行主体机关进行合理调整，在支队级消防机要逐渐增加其警力，并设置相应机构?U.其次还要完善责任制度，把消防监督执法的责任落实到具体的执法单位，明确每一层级的执法权力和责任，将具体责任落实到具体的执法人员身上，要建立执法单位和执法人员个人执法档案，落实“谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁承办谁负责”的执法责任制，避免出现事故后找不到具体责任人而由单位领导、组织去弥补漏洞，很容易放纵执法主体滥用职权而缺少责任意识的束缚。

　　减少行政手段对消防监督执法的过多干预，就要明确法律责任，扭转各级行政部门对消防监督的错误认识。认真贯彻《消防法》的实施，明确各级政府部门、单位、系统的消防安全责任，推动消防责任由行政责任转化为法律责任，将单纯简单的“人治”转换为依法执法，以法律法规的明文规定来将当前的政府工作制度加以改革，将消防安全工作真正纳入政府工作日程上，从根本上重视消防安全工作。除此外，还可以把消防工作纳入其他行政机构工作考核的范围之中，加强行政机构对消防工作的重视程度，提升消防工作的实践影响力。

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　　（二）扩大消防法律宣传，加快消防社会化步伐除了政府、教育部门采用传统的宣传教育的方式手段，还要合理充分利用多种媒介例如电视、广播、网络、报纸等不同媒体宣传消防安全、消防法律法规，还可以定期定时公开近期重大火灾隐患及已经发生的重大火灾事故，将消防的法律法规的内容变成普通公众认真遵守法律的依据，获得最广泛的群众基础的理解与支持，使得消防工作获得更多的人民群众的理解与支持，营造良好的消防监督执法的执法环境，这样就能加快消防的社会化进程，拥有良好的消防执法的社会环境和群众基础，更有利于抵制消极的消防违法行为，更广泛的落实消防安全的监督开展。

　　要增强企事业范围领导人员对消防安全管理的法制观念，提高安全意识，认真贯彻“61号令”的具体精神要领，建立自身的消防工作机制，认真落实消防安全责任，不能单纯依赖消防监督执法主体的督促而去整改存在的安全隐患，而要积极主动的配合执法主体消防安全检查，一旦存在不符合安全标准的问题，要主动积极整改，落实企事业自身的消防安全责任，明确责任主体，甚至可以通过制度的修改完善，将消防安全责任与具体负责人、单位的经济利益、补助待遇等相挂钩，以真正调动具体责任人和单位的工作积极性，避免互相推脱责任，难以真正保障消防安全。

　　（三）明确基层派出所消防监督执法主体由于现阶段我国存在的消防监督主体严重不足，超负荷的工作导致消防监督主体面临巨大的压力，而在我国，基层派出所也承担一部分的消防监督执法的任务，但实践中发挥的作用是微乎其微的，所以我们要扩大执法监督的主体，就可以进一步明确和细化公安派出所的消防监督职责和范围，把消防监督业务变成派出所日常工作的一部分，可以把消防监督工作作为派出所日常监督考察、评定等级的一个重要部分，规范派出所的执法监督的程序，建立派出所消防工作长效机制，使得基层派出所的民警重视消防安全的监督执法，规范的程序也有利于民警提高消防业务素质，便于实践中的可操作性。

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　　（四）提高监督执法人员的业务素质消防监督执法中最重要的因素就是人，而执法人员业务素质的高低就直接影响着执法质量的好坏，因此，提高监督执法人员的业务素质，培养综合能力较强的新型的消防监督执法人员队伍就是当前一项相当重要的任务。

　　除了加强法律素质的宣传，扩大消防监督的基层执法主体，重视依法执法工作的开展，还要采取有效措施提高监督执法人员的业务素质，加强理论学习，有针对性的开展实践培训，着重对消防执法中常见的法律、法规等内容进行学习，提高执法人员的办案能力以及执法监督的水平。例如《派出所消防监督检查规定》就非常明确了派出所消防监督的职责、范围、方式，强化基层派出所消防执法人员的教育和培训，让消防执法人员直观地了解消防监督检查工作的程序，如何进行火灾调查，如何进行查处消防违法行为投诉、举报工作，使派出所真正融入消防监督检查工作之中去。

　　例如2012年3月30日《闽东日报》报道，2012年3月23日，为进一步加强和改进公安派出所消防监督工作，宁德市首次对全市2012年来自149个基层派出所的258名消防监督执法的民警开展培训，采取了集中授课、现场教学、交流研讨等不同的形式，指导基层派出所民警熟悉公安派出所日常消防监督检查、消防行政处罚以及消防监督业务系统操作、现场消防监督执法等业务流程。这样提高基层派出所人员的基本业务素质，提高监督人员处理案件的科学性与有效性，保障消防监督执法的公正性与权威性。

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　　有学者提出加强对执法人员的教育培训要具有针对性，不能一手抓，一刀切，要内外结合、点面结合。观点主要有四个层次，一是要对执法人员进行全面培训，提高全体普遍的消防安全理论知识，提升整体业务素质；二是实行分层次的分类培训；三是对于执法监督中出现的新的隐患、新的状况进行重点培训，可以邀请有关专家学者进行专业的授课解答。最后一种是针对具体工作中的一些出现的新问题进行有针对性的培训，采取会议讨论、集中办案等各种手段，集体解决一些实践难题，提高消防执法办案的质量。

　　虽然现在消防监督执法中存在一系列问题，但只要消防监督队伍的同志们全身心地投入到消防监督工作中，及时解决和纠正消防工作中出现的难点、热点，将消防监督执法水平提高到一个更高的层次，消防监督工作就一定会向更完善、更有效的方向发展，那么消防安全监督队伍就能够具备现代管理水平并拥有高素质人才，同时装备有高科技设施，就一定能够有效预防火灾发生，最大限度地保护人民生命财产安全。