浅析消防特种行业职业技能鉴定的法律现状及问题

摘要：随着我国经济体制改革和社会主义市场经济体制的建立，职业技能鉴定这项新兴的事业在全国迅速蓬勃的开展起来。特别是消防特种职业推行资格证书制度后，对于保障人民财产和生命安全，发展经济起到了相当积极的作用。但在开展职业技能培训与鉴定认证的实践中，也暴露出消防职业鉴定工作的不良现状及法律缺陷问题，本文就将对此做出简要的评析。

关键词：消防；职业鉴定；经济体制

　　随着我国社会经济和科技的迅速发展，特别是城市化进程的加快，消防工作的重要性越来越突出，消防工作的科技含量越来越高，对消防管理员、建（构）筑物消防员、消防控制室操作人员、电焊工等消防从业人员的素质和技能要求也愈来愈高。因此，积极开展消防行业特有工种职业技能鉴定工作，落实职业资格证书制度，对于不断提高消防从业人员素质，大力推进消防工作社会化，全面提升公共消防安全水平具有十分重要的意义。

　　以贵州省为例，该省于2003年，针对社会对消防安全管理人员需求和教育部门对原贵州省消防学校毕业学生须持“双证”的要求，由贵州省消防学校向贵州省劳动和社会保障厅申报“防火员、灭火员”等工种的鉴定。从2007年起各省消防部门在相关法律法规文件的指导下，依托中国消防协会陆续开始开展社会消防行业特有工种职业培训与技能鉴定工作，贵州站也于2011年11月正式挂牌。截至现在，贵州消防行业特有工种职业技能鉴定站依托贵州省消防培训基地已培训建（构）筑物消防员十三期，共计1500余人，参加全国鉴定理论考试计1100余人。

　　作为培训基地的教员，有机会参与了十三期消防职业技能鉴定的培训工作，现就结合工作实践，就消防职业技能鉴定工作的法律现状及相关法律问题作一些思考与分析。

　　首先，消防行业持证上岗准入制度宣传力度不够，行政强制性较突出。

　　贵州省第86技能鉴定站自成立七年来，参加培训考试的2000多人，95%是学校培养的学生和部队战士，社会参培人员约占5%；而今年贵州站的培训人员92%来自单位，个人参培不足8%；对职业资格准入制度不了解的占32%.从这些可以看出，虽然法律法规对消防行业特有工种持证上岗有要求，但相关部门的宣传不到位，用人单位没有作为硬性要求，就业上岗人员对这项工作缺乏足够的了解而导致消防部门强制参加培训的人员占绝大多数，个人自觉参与培训比例相对较少。

　　其次，消防行业从业人员的消防安全意识不强、消防专业知识缺乏、消防职业能力素质不高。

　　一方面，由于受计划经济思想影响，人们认为只要个人具有一定的工作技能和良好的工作态度，能及时完成岗位工作任务就行，有没有职业资格证书无关紧要，因而对什么是职业资格证书及职业资格证书的作用认识不足。另一方面，国家虽然制定了《关于进一步推行职业资格证书有关问题的通知》、《招用技术工种从业人员规定》等有关法律法规，但由于企业侧重于生产经营，疏于对职业资格证书制度的宣传，或因宣传范围小、力度不大，以致部分职工认为特殊工种的上岗操作证就是职业资格证书，甚至连一部分从事职业教育的同志也对职业资格证书制度的重要意义缺乏认识。根据贵州省消防职业技能鉴定工作前七期的情况调查统计来看：（1）对本次培训的认识：有必要67%，没有必要43%；（2）对职业资格准入制度的了解：了解68%，不了解32%；（3）是否参加过类似培训：是37%，否63%；（4）年龄层次：30岁以下54%，30-40岁23%，40岁以上23%；（5）培训课时安排：90%以上建议多进行技能操作培训。由此得出结论，有三分之二的从业人员没有参加过相关的消防知识培训；参加近半数人员认为培训没有必要，法律意识薄弱；参加过相关培训的人员也不是所有都持有国家级资格证书。

　　另外，除法律宣传和人员法律意识落后的问题外目前进行消防特种职业技能鉴定的法律依据也存在诸多问题。

　　消防特有工种职业技能鉴定虽然并不是由消防部门直接进行，但各级消防部门之所以能够在一定程度上有效地开展好这项工作，很重要的就在于有关消防法律法规规定的消防职业技能鉴定具有行政许可的性质，从而对接受培训的有关单位和人员来说具有某种意义上的强制性。一直以来，消防职业群体从事着直接关系到公共与个人财产及人民生命安全相关的工作，所以，实践中公安消防机构才一直强调有关人员必须经由相关部门培训考核合格后方可以持证上岗。而这里的持证上岗其实都隐含性的设定了行政许可，而且是有关资格的行政许可。根据《行政许可法》规定，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项可设定行政许可。资格许可还可定义为，指行政机关根据行政相对人申请，通过考核程序核发证明文书，允许证件持有人从事某一职业或进行某种活动。比如律师证、会计师证。

　　因此，目前作为消防职业技能鉴定工作主要依据的《消防法》《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部61号令）及《贵州省消防条例》都必须围绕《行政许可法》及相关规定来实行。这里就产生了几个法律问题：

　　一、《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）的问题

　　《消防法》是现在进行消防职业鉴定的主要依据，其中第二十一条第二款规定：进行电焊、气焊等具有火灾危险作业的人员和自动消防系统的操作人员，必须持证上岗，并遵守消防安全操作规程。

　　（一）行政执法缺依据

　　按照公安部消防局《关于进一步推进消防行业特有工种职业技能鉴定工作的通知》要求，对于依法必须持证上岗的自动消防系统操作人员，应在两年内完成由上岗培训证到“建（构）筑物消防员”职业资格证书的过渡工作。但是，实践操作中，对于不持证上岗的个人和使用不持证上岗人员的社会单位，《消防法》未设定处罚条款，导致消防职业技能鉴定制度在最后的执法环节保障上出现盲点。

　　（二）对参与培训鉴定的人员规定不明确

　　根据《中华人民共和国职业分类大典》，消防人员被列为第3大类第2中类第3小类，包括：灭火员、消防抢险员、建（构）筑物消防员、火灾瞭望观察员及其他消防工作人员。而《消防法》仅规定进行电焊、气焊等具有火灾危险作业的人员和自动消防系统的操作人员，必须持证上岗，缩小了需持证上岗的范围。

　　（三）行政许可事项存在冲突

　　比如电焊、气焊人员均持有有关部门发给的特种作业资格证，是否在这种“持证”外还要由消防部门再考核、再发证？这在《消防法》中是找不着确定的解释的。即便是自动消防系统的操作人员，似乎当然应由公安消防机构来培训、发证，但在条件、程序、期限方面均无有效的规定，这就影响了许可事项的法律效力。

　　二、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部61号令）的问题

　　公安部61号令，是进行消防职业鉴定的另一个主要法律依据，其第三十八条规定，单位的消防安全责任人、管理人、专兼职管理人员应当接受消防安全专门培训；但根据《行政许可法》规定，国务院部门规章无权设定行政许可事项，这也就是说《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部61号令）要求消防安全责任人、管理人、专兼职管理人员应当接受消防安全专门培训是与《行政许可法》的有关规定是直接相抵触的。

　　三、《贵州省消防条例》存在的问题

　　《贵州省消防条例》第三十四条规定，国家实行职业资格证书制度的，从事涉及消防安全的作业人员，必须经消防安全培训、考核合格后方可上岗。然而《条例》毕竟只是一部地方法规，虽然《行政许可法》授权其可以在行政许可法规定的权限范围内依法设定某些行政许可，但许可法同时又明确规定，这种地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格的行政许可。所以，现在公安消防机构要求涉及消防的作业人员接受培训、考核、发证严格说来也是于法无据的。

　　再者，相关法律缺乏对进行消防鉴定的师资和考评人员的法律界定。职业技能鉴定过程作为评价劳动者是否符合国家规定的职业技能标准或任职资格的一种特殊的考核形式，是通过政府劳动部门认定的考核鉴定机构对其技能水平或职业资格进行客观、公平、科学、规范的评价与认证的活动，属于标准参照型考试。2009年6月1日由公安部、教育部、民政部、人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、文化部、国家广电总局、国家安全生产监督管理总局、国家旅游局联合发布并实施的《社会消防安全教育培训规定》（公安部令第109号〔2009〕）对消防安全培训工作作出了新的规定，要求社会消防安全培训工作必须由依法成立的具有独立法人资格的民办培训机构执行。但目前贵州的状况是消防行业特有工种职业技能鉴定（贵州）站设置在贵州省公安消防总队培训基地内，聘请基地现役警官为培训教员，并由培训教员进行考核和评审。也就是形成教学、考评无法分离的局面，严重影响了鉴定考评的公信力。而对此问题无论是《消防法》《劳动法》还是《职业技能鉴定规定》都无明确法律规定。

　　综上所述，消防职业技能鉴定工作还存在许多亟待解决法律问题，我们应提出更好地开展消防行业特有工种职业技能培训的方案和方法，以期提高社会消防安全管理消防岗位从业人员的法律素质；建立健全科学的、权威的、独立的鉴定认证工作的法律机制。