浅析行政强制在消防执法中的运用

摘 要：本文分析了消防行政强制制度的含义，介绍了公安消防机构常用的行政强制手段，并就如何完善消防行政强制提出了自己的几点看法。消防行政执法难一直是困扰消防部队的一个问题。结合消防监督执法工作实际，本文试对消防工作中如何运用行政强制进行阐述。

关键词：行政强制、消防、运用。

1、行政强制的含义

1.1 行政强制执行

行政强制执行是指有关国家机关对不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务，采取强制手段，强迫其履行义务，或达到与履行义务相同状态的行为。行政强制执行有如下几个特征：

1.1.1 行政强制执行以相对一方的个人、组织不履行行政义务为前提，在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务大致有两种情况，一种是从事法律所禁止的行为；另一种是不履行法律规定的必须履行的义务。

1.1.2 行政强制执行的目的在于强迫相对一方履行行政义务，直接影响着相对一方的权益，因此，强制执行的内容与范围应以行政义务为限，以最小损害相对一方权益为原则。

1.1.3 拥有强制执行权的是有关国家机关。这里的有关国家机关是既指行政机关，也指司法机关。

我国的行政强制执行基本体制是：行政强制执行以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自行强制执行为例外。例外指的是法律的明确授权。

1.2 具体消防行政行为执行现状及成因

目前，我国的行政强制法已经出台，早在《行政强制法》颁布前，消防行政执法中的行政强制措施与行政强制执行就存在于各种法律法规条文中。2009年修订的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第五十四条明确规定了临时查封这种行政强制措施：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。”第六十条第三款、第七十条第四款均提到强制执行，并且明确公安机关消防机构有权强制执行。 但在实践中，具体消防行政行为特别是在作出处罚决定后，其执行情况往往依赖消防行政相对人自觉履行，其执行情况并非尽如人意。多年来，消防执法不到位的情况还大量存在，消防机构作出的消防具体行政行为成为“法律白条”的现象屡见不显。执行不力造成许多单位火灾隐患年年查、年年有，消防安全条件始终得不到改善，严重影响消防行政执法的有效性和权威性。究其原因，主要有以下几方面：

1.2.1 一些当事人法制意识淡薄。在公安消防机构作出消防具体行政行为后，相对人不能自觉履行法律义务。在消防具体行政行为进入执行程序后，当事人以各种理由推诿、搪塞甚至明确表示拒不执行处罚决定。特别是一些多产权建筑，物业管理不到位，消防管理责任不落实，致使公安消防机构所作出的消防具体行政行为难以执行。

1.2.2 部分单位和场所火灾隐患整改难度大，客观上造成了执行难。《中华人民共和国消防法》法律责任部分对多种消防违法行为规定了责令停止施工、停止使用和停产停业的处罚。众所周知，停产停业因其社会影响较大，客观上处罚决定完全执行有相当大的困难。如对一个大中型集贸市场，消防部门怎样实施停产停业，对一幢高层建筑消防部门怎样责令其停止使用等等，没有相关规定。同时，一部分存在重大火灾隐患的场所多为消防硬件设施先天不足的建筑，其中相当部分是在《消防法》和相关消防技术标准实施以前建成的，多是未经消防机构建审、验收或验收不合格，擅自投入使用的。其中宾馆、饭店、市场、商场等公众聚集场所又占相当比例，这类隐患如需完全整改，其投入资金较大，其整改难度可想而知。其次，在一些经济落后的地区，单位经营状况欠佳，强制关停一些企业单位可能造成多方面影响，实际执行确有困难。

1.2.3 消防行政行为的强制执行力度不够。现行的《消防法》除了第48条第2款的规定情形外，没有设定强制执行的条款，这也是造成执行难的一个原因。一些基层消防执法人员对火灾隐患的整改只是停留在不断下发《责令限期改正通知书》上，整改期限届满后不复查，或是复查时又将期限延长。甚至出现在复查后发现隐患未作任何整改时又重新下发一份《责令限期改正通知书》的情况。这样周而复始地循环检查步骤，不启动行政处罚程序，主要是考虑到启动处罚程序后所作出的处罚决定也难以实施，致使隐患久拖未改。

1.2.4 公安消防机构申请人民法院强制执行渠道不畅，执行难度较大。消防机构大量办理行政处罚案件是近年来才出现的现象，过去消防机构通过申请人民法院强制执行的情况寥寥无几。人民法院办案人员对消防行政执法也了解不多，交流与沟通的缺乏，客观上使部分法院对消防执法工作支持不够，造成一些消防行政处罚案件在提出强制执行申请后，法院拒绝受理，或受理后不及时执行。此外，人民法院在受理强制执行申请后，要按执行标的收取一定比例的执行费用，而作为“停产停业”的标的又没有一个具体的收费标准，这也是个别法院不愿受理消防强制执行案件的原因。

2、消防执法工作中常用的行政强制

下面结合消防监督执法工作实际，就消防工作中常用的行政强制进行阐述。

2.1 行政强制执行

2.1.1 强制拆除或者清除。《消防法》第四十八条第三款规定，对埋压、圈占消火栓或者占用防火间距、堵塞消防通道的，还应当责令其限期恢复原状或者赔偿损失；对逾期不恢复原状的，应当强制拆除或者清除，所需费用由违法行为人承担。

2.1.2 罚款。《行政处罚法》第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。

2.1.3 抽样取证和登记保存

《行政处罚法》第37条的规定，“行政机关在调查收集证据时，可以采取抽样取证的办法；在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。”

2.2 即时强制

2.2.1 强制征用

《消防法》第四十四条规定，公安消防机构在统一组织和指挥火灾的现场扑救时，火场总指挥员有权根据扑救火灾的需要，决定下列事项：（一）使用各种水源；（四）利用临近建筑物和有关设施。

《江苏省消防条例》第十六条规定，火场扑救工作，由公安消防机构统一组织和指挥。火场总指挥员在紧急情况下根据扑救火灾的需要，有权采取下列紧急措施：

（一）拆除或者破损毗邻火场的建筑物。

2.2.2 强制截断

《消防法》第四十四条规定，公安消防机构在统一组织和指挥火灾的现场扑救时，火场总指挥员有权根据扑救火灾的需要，决定下列事项：（二）截断电力、可燃气体和可燃液体的输送，限制用火用电。

2.2.3 强制拆除

《消防法》第三十三条规定，公安消防机构在统一组织和指挥火灾的现场扑救时，火场总指挥员有权根据扑救火灾的需要，决定下列事项：（五）为防止火灾蔓延，拆除或者破损毗邻火场的建筑物、构筑物。

2.2.4 现场管制

《消防法》第三十三条规定，公安消防机构在统一组织和指挥火灾的现场扑救时，火场总指挥员有权根据扑救火灾的需要，决定下列事项：（三）划定警戒区，实行局部交通管制。

《消防法》第三十九条规定，火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。

《江苏省消防条例》第四十三条规定，为阻止火灾蔓延，避免重大损失，火场总指挥有权决定使用各种水源，划定警戒区，在火场周围实施交通管制，截断电力、可燃气体和可燃液体的输送，限制用火用电，利用临近建筑物和有关设施，拆除或者破损毗邻建筑物、构筑物或者设施等，调动市政、供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护、气象等部门和单位协助灭火救援。

《火灾事故调查规定》第十三条规定，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，有关单位、个人应当积极配合和协助保护火灾现场。

2.2.5 其它即时强制

《江苏省消防条例》第四十三条规定为阻止火灾蔓延，避免重大损失，火场总指挥有权决定使用各种水源，划定警戒区，在火场周围实施交通管制，截断电力、可燃气体和可燃液体的输送，限制用火用电，利用临近建筑物和有关设施，拆除或者破损毗邻建筑物、构筑物或者设施等，调动市政、供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护、气象等部门和单位协助灭火救援。

3、进一步完善消防行政强制建议

3.1 增加消防行政强制的种类。

目前，我国的行政强制设定权不明确，法律、法规和规章都有对其进行设定。然而，无论是公安部出台的规章还是《江苏省消防条例》都很少对消防行政强制进行规定，特别是对确保监督执法工作开展的几乎没有。考虑到立法工作的难易，可以借鉴其他省份的做法，增加诸如“查封、扣押、冻结”的行政强制措施。如《四川省消防条例》第四十二条的规定，公安消防机构在履行法定职责过程中，可依法采取传唤、查封、扣押等措施。《黑龙江消防条例》第八十八条规定，公安消防机构对违法生产、储存、运输、销售、使用的易燃易爆危险物品和违法生产、维修、销售、进口、使用的消防产品及相关设备、设施，可以封存或者扣押。《上海市消防条例》第五十二条第一款规定，违反本条例第三十三条规定，可以并处没收违反消防安全管理的财物、吊销证书或者采取查封、扣押等强制措施。因此，建议在今后的立法中增加消防行政强制的种类。

3.2 规范消防行政强制的程序。

我国目前没有统一的行政强制程序法，基本上由各部门自行规定。因此，公安消防机构应当结合自身实际，制定一套切实可行的程序。根据学历研究，适用行政强制时，一般应遵循以下程序：立案——调查取证——告诫相对人履行法定义务或停止危害行为——作出采取行政强制执行的决定（包括履行审批手续）——制作行政强制执行法律文书——送达行政强制措施法律文书——执行（应当场告知相对人采取强制执行的理由、依据、救济途径及其依法享有的权利）。当然，即时强制由于其紧迫性，不需要制作法律文书。

3.3 加强处罚与教育手段的结合运用，注重法律效果与社会效果相统一。

实践中，一些消防机构在办案时，只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度还不够，这在执法中就走进了“重罚轻纠”。一是只罚不纠。即对违反消防法律法规的行为只罚款，而不责令其限期改正或到期未改采取强制措施坚决杜绝存在隐患。二是罚款放行。对未经审核的工程，违法法律法规的规定，采取罚款放行的错误做法。三是手段单一。部分执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则不领会，处罚决定书的处罚条款往往只有罚款一项，不会运用警告、限期改正、责令停业整顿等措施，指使某些违法人员误认为执法机关只要罚款，不管纠正。四是只打不追。只对查到的问题进行处理，而对表面现象背后的隐患问题不注意追查。行政强制措施的适用不仅限于罚款，更要注重法律效果与社会效果的有机结合。消防工作的重点在“防”，因此在发现行政相对人存在违法、违规情形后，消防机构首先应提出整改要求，以罚代管不是一劳永逸的方法。只有不断加大宣传力度，让老百姓提高警惕、增强消防责任意识，才能避免大灾大难、才能永保老百姓的幸福安康。

4 、结语

消防机构要进一步强化宗旨意识和公仆意识，增强责任心、事业心和使命感，以人民群众满意为最高目标，不断加强业务学习，提高自身素质，端正服务态度，转变执法观念，牢固树立执法为民思想，严格公正执法，努力提高消防行政执法水平，最大限度地预防和减少火灾事故危害。