浅谈对加强乡镇（街道）基层消防机构建设的思考

摘　要：在经济社会快速发展和深化转型改革的大背景下，乡镇（街道）这一级消防机构建设的空白所产生的系列问题，已成为经济社会持续健康的阻碍。本文试从分析当前乡镇（街道）等基层消防工作现状着手，阐述了加强乡镇（街道）消防机构建设的重要性和必要性，并对乡镇（街道）消防机构建设模式进行探讨，希望对加强乡镇（街道）基层消防安全管理工作有所裨益。

关键词：乡镇（街道） 消防机构 建设 思考

当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，经济结构、城乡结构、阶层结构发生深刻变化。随着城市化、工业化、信息化、国际化的不断推进，各类新的社会消防矛盾也在不断显现，预防和遏制重特大及群死群伤火灾的任务日趋艰巨和繁重，社会消防管理工作正面临新的机遇和挑战。特别是随着城乡居民生活水平、法制观念和消防安全素质的明显提升，人民群众对其生产、生活及消费环境的消防安全保障需求不断增长，同时对政府加强消防服务管理的愿望也更加强烈、期望值更高，这对接触群众最前沿的乡镇（街道）、村（社区）等基层的消防安全管理工作提出新的更高的要求。尽管多年来来，中央及各地方对加强基层消防安全工作高度重视，但基层消防工作一直没有专门机构或组织负责也是不争的事实，在伴随着经济高速发展、社会深化转型背景下，基层消防安全现状所产生矛盾问题将日益凸显，必将成为经济社会发展乃至构建和谐社会的一大阻碍。

一、乡镇（街道）基层消防机构建设理论背景

（一）乡镇（街道）基层消防机构的定义

乡镇（街道）基层消防机构，顾名思义，应该是指设立在乡镇（街道）一级，开展消防安全工作的机构。考虑到现行消防机构是属公安部领导下的现役部队体制，在乡镇（街道）一级增设现役消防机构是不现实的，故本文探讨的乡镇（街道）消防机构应是由地方设立，公安消防部门负责业务指导，相关地方人员具体从事消防监督管理工作的机构。

（二）基层消防机构（组织）设立的法律、政策依据

1、法律、法规层面依据

（1）1998年颁布的《中华人民共和国消防法》第二条首次明确各级政府消防工作责任，明确“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责”。按照《中华人民共和国宪法》规定，乡镇人民政府作为最基层政权组织（村民委员会、居民委员会是群众性自治组织，不属于基层政权组织），理所当然要负责消防工作。

（2）2008年新修订，2009年施行的《中华人民共和国消防法》第二条对各级政府负责消防工作又进行了界定，明确“国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作”。那乡镇级人民政府和作为区级人民政府派驻机构的街道办事处必须承担本行政区域内的消防工作。《消防法》对各级人民政府负责消防工作的规定是明确的，在乡镇（街道）这一级设立消防机构，由乡镇人民政府（街道办事处）领导，并具体从事消防工作是可行的。

（3）2010年新修订，2011年施行的《江苏省消防条例》除重申《消防法》有关规定外，还对乡镇（街道）消防工作人员进行了明确：“乡镇人民政府、街道办事处应当配备专职或者兼职消防工作人员，保障消防工作经费，履行消防工作职责”。

从国家法律到地方条例的相关规定来看，对乡镇（街道）这一级成立消防机构，开展消防工作，虽然没有给出明确规定，但也没有明确反对，在乡镇（街道）设立消防机构是可行的。

2、中央和地方政府文件层面依据

（1）2005年施行的《江苏省农村消防管理办法》（江苏省人民政府第28号令），明确：“乡（镇）人民政府应当明确负责消防管理工作的机构和人员”。这是江苏省首次提出乡镇政府建立消防工作机构，江苏作为沿海地区经济较发达的省份，乡镇一级消防机构建设探索走在了全国前面。

（2）2006年《国务院关于进一步加强消防工作的意见》（国发[2006]15号）指出：“要切实落实地方各级人民政府消防工作负责制，建立政府分管领导牵头、有关部门领导参加的消防工作联席会议制度，定期研究并协调解决消防工作重大问题”。这一要求为各级政府包括乡镇（街道）这一级消防安全组织建设提供了思路和探索。

（3）2007年中央七部门联合出台的《关于印发〈加强社会主义新农村建设消防工作的指导意见〉的通知》（公通字［2007］34号），再次明确：“要积极推动县、乡镇人民政府建立消防安全工作领导小组，具体抓好消防安全责任制落实”。这进一步明确了乡镇人民政府建立消防安全工作组织的要求

（4）2010年《公安部关于印发〈构筑社会消防安全“防火墙”工程工作方案〉的通知》（公通字[2010]16号）明确：“推动乡镇政府、街道办事处成立消防安全领导组织，鼓励经济发达地区的乡镇成立消防工作专门机构”。这是公安部首次提出在经济发达的乡镇（街道）这一级成立消防机构组织。

（5）2011年江苏省《关于在全省农村和城市社区开展消防安全达标创建活动的通知》（苏消联［2007］1号）明确：“乡（镇）人民政府应当明确负责消防工作的机构，配备专职或者兼职消防工作人员；有条件的乡（镇）可以建立专门消防工作机构” 。这是江苏省第二次明确要在乡镇设立消防工作机构。

（6）2011年《国务院关于加强和改进消防工作意见》（国发[2011]46号）要求：“乡镇人民政府和街道办事处要建立消防安全组织，明确专人负责消防工作，推行消防安全网格化管理”。这是国务首次提出要在乡镇人民政府和街道办事处建立消防安全组织。

（7）2012年中央五部门《关于街道乡镇推行消防安全网格化管理的指导意见》（公通字[2012]28号）明确；“乡镇人民政府、街道办事处要依托综治办等部门设立消防办公室，明确消防专（兼）职管理人员，负责日常消防管理工作；鼓励有条件的街道、乡镇成立消防工作专门机构”。中央五部门对乡镇、街道消防安全组织建设提出的具体要求，同时第二次明确提出“有条件的街道、乡镇要成立消防工作专门机构”。

（8）2012年江苏省《关于印发〈江苏省乡镇（街道）消防安全网格化管理工作标准〉的通知》（苏公通[2012]645号）明确了乡镇（街道）消防工作组织建立要求：“依托乡镇（街道）政法综治工作中心设立消防管理办公室，明确分管负责人和专（兼）职消防管理人员，协调公安、民政、工商、安监等部门开展消防管理工作”。这一标准，进一步丰富了乡镇（街道）消防安全组织建立形式。

（9）2013年《国务院办公厅关于印发消防工作考核办法通知》将“乡镇政府和街道办事处建立消防安全组织，明确专人负责消防工作，推行消防安全网格化管理”。作为重要考核内容将以考核，再次重申乡镇、街道建立消防安全组织的要求。

无论从国务院、各部委还是地方政府，对乡镇（街道）建立消防安全组织和消防工作机构均提出了明确要求，而且随着时间进程的推进，以及各地经济社会不断发展的现状，对基层消防机构建设的推进力度也越来越大，乡镇（街道）成立消防工作机构是大势所趋。

二、乡镇（街道）基层消防安全工作存在的主要问题

尽管国家法律、地方法规以及各级各类文件规定了乡镇人民政府、街道办事处对本行政区内消防工作负责，但乡镇（街道）消防工作长期没有专门机构或组织负责是不争的实事；尽管《消防法》、公安部《消防监督检查规定》明确了公安派出所开展消防安全检查和宣传教育培训工作职责，但并未明确公安派出所就是乡镇（街道）消防工作的具体实施机构，在乡镇（街道）与公安派出所之间，形成了消防工作的“权力真空”地带。理论上乡镇人民政府、街道办事处对地区消防工作负总责，也就是负责整个“面”上的消防工作；公安派出所负责具体的消防监督检查和防火宣传教育，也就是具体负责“点”上的消防工作，看似形成了闭环，实际上“面”与“点”之间还少个“线”也就是乡镇（街道）消防机构的串联作用，因为缺少了“线”的串联，“点”与“面”之间工作缺少互通，导致消防工作具备形式，但缺少内容，或者光有内容，缺少宏观把握。具体来说，缺少具体消防机构实施的乡镇（街道）消防工作普遍存在以下一些问题：

（一）政府消防工作责任落实不到位。由于乡镇（街道）消防机构建设的空白，基层消防工作缺少具体抓手，乡镇人民政府、街道办事处履行消防工作职责更多时候都停留在纸面上、形式上，往往存在“以会议贯彻会议、以文件贯彻文件”，和“重部署、轻落实，重发展、轻安全”等问题。特别是当前，改革不断深化、经济社会持续发展的大背景下，企事业单位和人民群众对消防安全工作的需求以及关注度空前高涨，乡镇（街道）消防安全工作面临的困难和问题也愈加突出，如何破解基层社会经济发展过程中的消防安全问题，需要乡镇（街道）明确专门消防机构，强化基层消防工作顶层设计，做实消防安全工作，落实消防工作责任。

（二）消防规划及公共消防设施建设滞后。由于乡镇缺少专门消防机构，辖区内消防工作也缺少顶层设计，致使消防水源、取水口、道路等消防规划和公共设施建设严重滞后，新建道路两旁无市政消火栓，辖区道路高、宽度无法满足大型消防车行驶等问题大量存在，严重制约经济社会健康发展和人民群众安居生活。

（三）火灾隐患及违法行为大量存在。由于现役消防力量主要分布在县级以上城市，县级消防警力严重不足，完成县城消防监督管理任务已经十分困难，对面广量大的乡镇消防监督管理无力顾及；加上乡镇政府、街道办事处出于招商引资及政绩考虑，大量“上马”工程项目，“先上车、后补票”现象严重，致使出现很多先天性火灾隐患。此外，由于公安派警力本来就有限，工作又繁多，消防民警大多身兼多职，且消防监督业务水平又不高，在消防监督检查中发现火灾隐患的能力不强，失控漏管问题突出，辖区小单位、小场所火灾隐患普遍，涉及消防安全的“三合一”、出租屋、“城中村”等问题不断凸显。

（四）群众消防安全意识淡薄。从乡镇（街道）等基层发生火灾情况来看，有近半数都是由于群众没有掌握正确的用火、用电、用气、用油等消防安全常识，在紧急状态下不会紧急避险所造成的。这些案例都集中体现了乡镇（街道）等基层群众消防安全意识不足，自防自救能力比较差，其根源在于针对企业、单位和广大群众的消防安全教育培训没有具体机构和人员来开展，光靠派出所民警是不够的，由于消防宣传教育培训的普及率不高，且缺乏长效机制和实效举措，致使消防安全隐患层出，往往出现很多“小火亡人”和“群死群伤”的惨痛教训。

三、加强乡镇（街道）基层消防机构建设的重要性和必要性

推进乡镇（街道）基层消防构建建设是深化新一轮“平安创建”，健全基层安全责任体系的内在要求，也是顺应经济社会快速发展和推进城乡社会治理体系现代化的题中之义。乡镇（街道）基层消防机构的设立，解决了乡镇（街道）一级消防安全监管机构“短腿”的问题，明确了职责、理顺了关系，满足了基层经济社会快速发展中的消防安全需求，能够较好的解决基层存在的消防安全问题。

（一）能够完善基层消防工作责任体系。建设乡镇（街道）消防机构，完善了基层的消防工作的责任体系，在乡镇（街道）一级有了专门的消防工作机构，进一步理顺基层政府、消防机构、公安派出所之间的关系，“点、线、面”之间得到有效串联，消防工作措施能够自上而下，一以贯之，在基层特别是农村、社区得到有效落实。

（二）能够强化基层消防公共设施建设。基层消防机构的设立，乡镇（街道）这一级消防工作有了明确的执行机构，便于协调政府及相关行业部门发挥职能作用，加强公共消防设施建设，特别是在涉及消防规划、消防水源、消防道路建设中发挥好顶层设计作用，在规划、建设中发挥好前置引导作用，夯实了地区的火灾防控基础。

（三）能够强化基层消防安全监管。成立基层消防机构，进一步布密了消防监督检查网络，加强了对农村、社区的消防监督管理，督促社会单位特别是消防安全设施条件差、从业人员消防安全意识低的小单位、小场所落实消防安全主体责任，防止小场所引发大事故，进而有效解决“失控漏管”的问题。　

（四）能够提升群众的消防安全意识。基层开展群众工作具有得天独厚的优势，在基层设立消防机构，便于直接面对群众开展消防安全教育培训，无论是从培训的方式，还是培训的效果，对群众提升消防安全意识作用十分明显。

四、乡镇（街道）基层消防机构建设模式探讨

（一）乡镇（街道）基层消防机构建设实践情况

长期以来，围绕乡镇（街道）基层消防机构建设，部分地区在相关法律、法规界定下进行了大量有益探索，总结一下，主要有四种模式：第一种是政府编制机构模式。将乡镇（街道）消防工作纳入乡镇（街道）安监办、综治办工作内容，明确具体人员负责, 并纳入相应检查考评，业务上接受消防部门指导。第二种是政府办事机构模式。目前, 乡镇（街道）大多数建立了安全生产委员会、消防安全委员会等议事协调机构，并设有办事机构即消防安全委员会办公室，由消防安全委员办公室具体负责开展消防安全管理，并配备或明确相应人员落实工作。第三种是专职队防消结合模式。依托部分乡镇成立的专职消防队，为其增配一定数量管理人员，明确其专职从事消防管理工作，并将专职消防队纳入乡镇政府直属单位管理，实行防消结合。第四种是公安派出机构模式。在乡镇设立公安消防中队，作为县级公安机关的派出机构，接受乡镇政府和上级公安机关的双重领导，履行消防监督管理、灭火救援和队伍管理职能。

综合分析以上四种模式，无一例外，在健全基层消防工作治理体系，落实乡镇（街道）消防工作责任上均发挥了作用，但由于各地经济社会发展水平不一，群众安全素质情况不一，以及各地其他特殊问题，并不是每种模式都适合各地实际情况的，有些模式所导致的消防工作职能分割、交叉和职责不清，权责不一致，监督执法无法有效实施以及队伍素质不能完全适应形势要求等情况，依然是困扰各地乡镇（街道）基层消防机构建设以及消防工作的难题。

（二）乡镇（街道）基层消防机构建设需要解决和认清问题

1、要解决法律层面上基层消防机构空白的问题。由于消防机构的现役特殊性，目前《消防法》等法律没有对乡镇级政府设立消防机构进行规定，在乡镇（街道）一级设立消防机构，缺少了法律支撑，探索过程中容易产生各类问题。尽管从中央到地方，出台了各类政策及文件要求，但与法律的权威性相比，政策、文件的执行力明确降低了很多，地方在执行过程中，往往是“出工不出力”，成效不显著。要推进乡镇（街道）消防机构建设，首要问题就是要解决“合法性”的问题，要在《消防法》等相关法律中明确基层消防机构建设、人员设置、工作职责等内容，不必拘泥于何种形式，不必拘泥于现役还是地方，关键是要明确要求。

2、要正确认清乡镇（街道）基层政府机构改革的大环境。当前，是深化改革的关键时期，无论是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还是2014年度《国务院政府工作报告》中均对“转变政府职能、优化政府机构设置、职能配置以及创新社会治理体系”提出新要求。从中央的一系列规定中，不难看出，在乡镇（街道）等基层，简政放权、推进公共购买服务以及机构的综合化、扁平化是一大趋势，在这个大环境下，专门设立一个消防工作机构，无疑是违背发展趋势的，但现实存在的消防安全问题，又必须有一个机构来负责解决协调。在这种情况下，必须要认清形势，在改革过程中，将消防工作与安全生产、综合治理等其他工作有机结合、资源整合，成立大安全机构，将消防管理工作纳入其中，并明确相关工作责任人和工作职责，实现“一套班子，综合职能”的实际效果。

3、要采取适合本地实际的建设模式。前文提到的“四种模式”，是各个地方结合本地工作实际对基层消防机构建设的探索，有些具有普遍性，有些完全就是各地特色，别人是无法复制的。在推进基层消防机构建设探索过程中，必须要认真研究本地的经济社会实际，采取适合本地发展的模式，不必拘泥于归在哪个部门之下，不必拘泥于由哪些人来负责，关键是要明确人员设置、明确职责要求、明确工作流程，实实在在开展起消防工作来，确保消防工作有人管、能够管、管得好。

4、要解决相关的责、职、权配套问题。在推进基层消防机构建设过程中，还面临着一个现实的问题，就是涉及消防监督管理的责、职、权的配套问题。作为一个完整的乡镇政府和街道办事处消防管理职权应和县级政府一样，包括社会化消防管理、消防监督执法两个方面。前者主要是消防工作的规划、部署、建设、考核等，这是整个乡镇（街道）消防工作的基础，必须抓好抓实。而后者，还不为乡镇政府和街道办事处所具备。在现行法律框架下，乡镇（街道）区域内的消防监督执法工作由县级公安消防大队、公安派出所承担。缺乏监督检查、行政处罚、行政许可等消防监督执法权，对乡镇（街道）有效管理消防工作是很大的制约因素，需要补充配置到位。解决这个问题，一是修订相关法律法规，明确或授权乡镇区域内消防监督管理工作直接由乡镇政府负责；二是依据《行政处罚法》《行政许可法》等规定，由县级公安消防大队与乡镇政府和街道办事处签订协议，将消防监督执法权委托给乡镇（街道），受委托的乡镇政府和街道办事处以公安消防大队名义行使权能；三是赋予乡镇、街道办事机构内消防文员一定的消防监督执法权力，鼓励消防文员参加消防岗位资格考试，通过岗位资格考试后，可以从事协助执法和日常防火检查工作。

五、结束语

乡镇（街道）基层消防机构建设对健全基层消防工作责任体系，提升基层火灾安全防控水平具有较深远的意义，无论是从中央还是地方，对这项工作均高度重视并做了大量探索，但由于各地经济社会发展水平不一，所能展现的实际效果也不一样，有些并不带有普遍的适用性。在推进过程中，虽然不拘泥于何种形式，不拘泥于地方还是现役，但受限于县级以上消防机构的现役特殊性，在推进乡镇（街道）级消防机构建设中，总感觉什么关系没有理顺，特别是中国人强调的“名不正则言不顺”，让乡镇级消防机构建设面临众多难题，许多设想的工作效果没有能够较好实现。笔者设想，要想一劳永逸解决乡镇（街道）消防工作问题，必须要建立职业制的消防机构，或者将现役消防机构的“防、消”职能进行分化，“防”的职能划入公安或者安监，真正纳入政府部门工作范畴，由上而下，乡镇级消防工作职能也就名正言顺了，当然这只是笔者的一家之言，也只能贻笑大方。