对如何进一步推动消防行政审批制度改革的思考

摘要：本文结合当前消防行政审批制度的现状，分析了消防行政审批制度执行过程中存在的问题，探讨了推进消防行政审批制度改革进程中的对策，并就如何进一步推动消防行政审批制度改革作了简要论述。

一、当前消防行政审批权限的设定

（一）建设工程消防设计审核。建设工程的消防设计审核权限设定由《消防法》和《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第119号）等法律法规统一明确（在我省有《云南省消防条例》补充规定），其设定的前提是针对大型人员密集场所和特殊建设工程两类项目的消防行政审批，按照法律法规关于审批条件的设定，在建设单位(个人)申报审核时，应当提交《建设工程消防设计审核申报表》、建设单位合法身份证明文件、建设工程规划许可证明文件、设计单位资质证明文件、消防设计文件和法律、行政法规规定的其他材料。

（二）建设工程竣工消防验收。建设工程竣工消防验收主要围绕确保施工质量的角度，对申报的竣工资料进行了明确，主要申报内容包括：《建设工程消防验收申报表》、工程竣工验收报告和有关消防设施的工程竣工图纸、消防产品质量合格证明文件、具有防火性能的建筑构件、建筑材料、装修材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证、消防设施检测合格证明文件、施工、工程监理、检测单位的合法身份证明文件和资质等级证明文件、建设单位合法身份证明文件和法律、行政法规规定的其他材料。

（三）公众聚集场所营业前检查。公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查按照《消防法》第15条和《消防监督检查规定》第8条之规定，对申报单位（个人）设置以下前置审批条件：《消防安全检查申报表》、营业执照复印件或工商行政管理机关出具的企业名称预先核准通知书、依法取得的建设工程消防验收或者竣工验收备案法律文书复印件、消防安全制度、灭火和应急疏散预案、场所平面布置图、员工岗前消防安全培训记录和自动消防系统操作人员取得的消防行业特有工种职业资格证书复印件和法律、行政法规规定的其他材料。

二、消防行政审批制度执行现状

（一）行政审批管辖权限划定不清。在全省范围内，审验分离虽已基本实现，但部分单位分离不彻底。目前，建设工程行政审批在依据公安部令第119号的前提下，全省各州市结合工程审批数量和所需要的技术力量进行了权限下放，并报请总队备案。在此过程中，形成了权限下放不一致的地方，且存在部分州市下放的权限违反法定权限，如遇到行政诉讼，下放机构将处于被动。同时,易造成建设工程消防行政审批混乱，带来申报单位、场所的不理解和社会面负面影响。

（二）法律法规不健全。建设工程审批中，诸如远程监控、火灾保险、施工资质验证、消防产品验证、阻燃制品、装修装饰材料抽样检验等内容在法律法规中并没有明确规定。然而在实际工作中，《建设工程消防监督管理规定》和总队均要求提供相关材料，且以上所述工作均具有必要性，若作为一般条件删除，则将导致大量工作无法一并开展，也偏离了作为政府执法部门严格源头把关的初衷。当前，除部局和总队相关要求外，支队和大队一级一般并未设置非法前置条件，建议在法规修订的时候将以上相关内容合并纳入前置进行明确，并明确执行细则。

（三）技术服务机构技术力量不完备。目前，经审批备案，具备资质的开展消防安全咨询的全省20余家技术服务机构，在对其咨询报告进行复核时，大多数咨询单位的咨询深度远远不能满足现实需要，咨询力量不足，中介机构大多呈现经济效益与技术力量划等号的恶性循环。技术力量雄厚的中介，经济效益就好，具有高工并实际开展咨询的人员数量就多；技术力量不足的中介，经济效益则较差，实际开展技术咨询的力量明显不足，不能满足建设工程消防设计审核及竣工消防验收的技术需求。同时，法定评判机构在建设工程消防行政审批制度改革中应当理解为公安机关消防机构，但是技术服务机构作为公安部规章和省政府地方法规中明确过的机构，其在建设工程消防行政审批制度改革中的法定地位是无可厚非的，也日益发挥着重要作用。然而在现实中，对于消防设计咨询单位咨询深度参差不齐、钢性原则把握不严、提出的咨询意见设计院不服、验收工程中消防设施检测质量经不住抽查等情况确实存在，其主要原因还是技术服务机构发展时限较短、技术力量不成熟把关不严等造成的。

（四）现有行政审批技术力量薄弱。公安机关消防机构作为消防行政审批的实施主体，本应在行政审批的技术审查中具有权威地位。然而现实中，公安机关消防机构受到部队性质、人员编制、专业结构和岗位流动性的制约，在消防监督执法方面难以保持人员稳定性和业务水平的持续进步，特别是在建设工程消防监督技术审查方面，甚至出现一次干部调整就是一次执法质量的震荡。相反的是，一些地方设计单位、消防施工单位的人员骨干长期稳定、专业高度对口、岗位资历专一，由此派生出的消防技术咨询机构、维护保养机构专业基础扎实、技术积累雄厚，长期以往，公安消防部门对技术服务机构的监督执法越来越底气不足、力不从心，因此，公安消防部门转向开展形式审查、技术服务市场监管、违法违规查处和指导行业自律方面已成必然趋势。

（五）违法责任缺乏法律支撑。目前，从国家法律层面来看，消防行政审批制度改革尚未形成全面成型的法律支撑，取而代之的是公安部令和公安部消防局制定下发的指导意见，消防作为事关安全的重要行政审批，公安消防机构并不敢在缺乏法律支撑下大胆探索、轻言改革。从立法原则来看，上位法尚未明确的执法事项，通过省级人民政府或具有立法权的自治区制定政府规章来明确，不符合立法原则。譬如：现实中形成的技术服务，在《消防法》中并未对技术服务机构的法律责任进行明确，亦不能在下位法的政府规章中来明确。从实际执行过程来看，技术服务机构在其提供技术服务过程中不承担任何法律责任，其服务行为的法律责任转嫁给公安消防机构，如遇行政诉讼，作为消防执法主体的公安机关消防机构并不一定能确保胜诉，由此将给消防机构的声誉和形象带来不可预料的损害。

三、推进消防行政审批制度改革的解决对策

（一）健全消防行政审批制度改革监督体制

1.强化顶层设计。消防行政审批制度改革的核心是落实国务院关于简化行政审批、简政放权的总体要求，使社会面的单位、团体及个人在开展经济活动中得到最大的便利，这就要求从国家立法层面完善上位法（即《消防法》），建立完善的法律体制，对具体的行政执法事项进行明确，对消防行政审批改革进程中的技术服务机构的法律责任进行明确，从顶层设计出发，由此完善下位法，确保提供权责清晰的法律依据。

2.落实源头管控。消防行政审批关系着社会面消防监督的难度和火灾风险控制水平，行政审批是源头管控的重点，在当前消防执法部门警力严重不足的前提下，在消防行政审批制度改革过程中，消防执法部门必定会将一部分技术审查交由技术服务机构完成，这就关系到源头把关的质量问题。只有将消防技术服务机构和执法部门的源头关管控好，才能减少新增火灾隐患，控制隐患增量。

3.加强跟踪督导。开展消防行政审批制度改革，一方面是严格执行审验分离，按照法律程序进行行政审批，加强执法质量监督和考评。另一方面是加强对技术服务机构的指导和培训，对其开展技术服务情况进行跟踪督导和监管。其中，对中介机构出具的技术报告质量和真实性进行核查是跟踪督导的关键环节，关系到开展行政审批制度改革的效果。因此，在实际工作中，公安消防机构应采取增加对技术服务报告的质量、真实性抽查的比例，加大对技术服务机构的业务指导、培训，对不严格执行技术标准的技术服务机构实行扣分问责等措施，加大对技术服务机构的监管。

(二)转变消防机构在行政审批上的定式思维

1.认真履好职

（1）法定职责。作为落实消防行政审批制度改革的具体执行机构，消防部门应在在执行过程中对照法律规定，明确技术服务机构的法定职责，推动落实质量终身负责制。在行政审批制度改革进程中，作为改革的关键内容即是对消防机构和技术服务机构法定职责执行关系、监督管理关系的问题，在健全法律体系的前提下，依法履行职责，是消防行政审批制度改革的关键。

（2）部门职责。消防机构是消防行政审批制度改革的核心，在推动行政审批制度改革中，是执法者的角色，按照部局指导意见，消防部门在落实行政审批中，具体任务是对建设单位（个人）申报材料的形式审查，并对消防设计审查、自查验收、消防设施检测质量实行监督抽查的基础上，作出行政许可。

（3）个人职责。消防行政审批制度改革，具体落实是消防执法人员，对于形式审查、技术抽查过程中，诸多可能带来源头火灾隐患的技术难点应当具备良好的技术力量，严格按照法定职责对申报材料进行形式审查，落实有重点、有比例、随机开展的技术抽查，必须严格执法，做到不遗漏、不漏项，切实把好源头关。

2.依法用好权

（1）不越权。消防行政审批制度改革主要是针对现有现役消防技术力量不足的实际，全面发展社会技术服务力量，在国务院推进简化行政审批的大前提下开展的革新，要求消防执法改变以往审批模式和程序，在改革过程中，执法权的掌控对于落实行政审批与技术审查分离起到关键作用，只有依法办理，不擅自设立前置审批条件，才能做到不超越法定职权，才能真正实现行政审批改革。

（2）不弄权。消防行政审批是自1998年第一版《消防法》通过全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议后设立的，自立法以来，在经济社会和法制体系的全面发展进程中，进行了不断地完善和修改，消防行政执法权是《消防法》赋予消防机构的法定职责，作为执法机构，应当依法行政、依法办事，不弄权，才能在推进行政审批制度改革进程中履行好法定职责。

（3）慎用权。权是法律赋予，并不为个人使用，作为拥有执法权的机构，消防部门在落实改革的要务是管控好自身权责，属于消防机构的执法范围，应当依照法律和规章执行，对于法律未予以明确的，消防部门不得擅自增设和误导法律定义，由此，行政审批改革才能良性发展。

3.正确对待利

（1）正确对待个人利益。在推进消防行政审批制度改革中，难免会对以往消防行政审批模式带来一定冲击，改革是对于权责的再次划分，引进社会技术服务机构参与其中，改变公安消防机构行政审批与技术审查一手包办的现状，切实落实高效便捷的行政执法，必将对执法者的权利带来变革。由此，消防执法部门及个人应当改变传统思维模式，正确对待改革影响的既得利益和法定职权，才能落实改革的各项任务要求。

（2）正确对待小团体利益。改革务必会触及部分小团体的利益，作为以往开展技术服务的技术服务机构，改革必然形成市场化的技术服务模式，对于有小圈子、门槛服务的地域，技术服务机构利益将会受到较大影响，这不但需要市场调节，更需要当地消防部门的积极引导和执法自律，以技术要求强化技术力量的发展，市场调节必将会消除小团体利益，推动改革的良性发展。

（3）重视社会效益。技术服务面向的是社会单位（机关、企业、团体、个人）等自主实体，行政审批改革将带来社会面对消防行政执法的全新认知和了解。在推行改革过程中，社会效益应当作为重点内容予以重视，社会效益关系到行政执法的影响力，对于社会效益较差的行业行政审批将困难重重，由此，社会效益才是我们落实改革的落脚点，改革的最终目标是实现社会效益和社会服务均等，充分提升政府职能部门，尤其是消防机构的行政执法形象，为社会面带来更多的便利。

(三)创新消防行政审批制度改革管理模式

1.内部管理信息化。改革需要技术支撑，作为执法主体部门，消防机构应当建立完善的内部审批管理模式，加强行政审批系统化管理创新。近年来，在公安部消防局的大力推动下，全国消防科研机构不断研制推出内部管理系统，由上而下，所有监督执法、行政许可等执法事项均实现信息化内部监管，纵然信息化会带来一定弊端，但总体将大幅度提升消防监督执法的内部监督力度。消防行政审批与外部机构技术服务同样需要信息化为支撑，建立全面完善的信息网络平台，消防部门落实形式审查、技术服务机构开展技术服务活动实现信息化监管显得尤为重要。

2.外部管理社会化。长远来看，行政执法的未来是市场为主导，所有行政执法必将交由社会化和市场化监管，以此必将催生行业自律、行业职业规则。消防行政审批制度改革应当立足长远，对技术服务进行有效整合，由社会面需求为主导，实现改革所需目标，社会化是改革的重要内容，只有满足社会化的技术服务，才能实现市场化的技术发展，最终才能达到技术服务机构力量的良性发展，由此纵深推进消防行政审批制度改革迈上新台阶。

3. 技术服务管理法制化。随着行政审批制度改革的推进，在市场调节的作用下，技术服务机构的数量将会日益增加，技术服务机构管理需要行业自律、行政监管，更需要法律制约。由此，改革中必然需要形成一套完善的技术服务管理法制体系，才能引导技术服务机构规范技术服务，提高技术服务力量和质量，进入优胜劣汰环节，最终达到社会面技术需求与技术服务供需均等，改革才能顺利实现。