浅谈区域性行业火灾隐患整治工作的实践与思考

【摘　要】：本文结合“1•14”温岭重大亡人火灾事故暴露的教训，分析了根治区域性行业火灾隐患亟需解决的五大问题，总结了整治区域性行业火灾隐患的实践经验和铁腕措施，以“五大”为要求构建火灾事故防控综合治理体系，实现对区域性行业火灾隐患的标本兼治。

【关键词】：区域性 火灾隐患　整治

区域性行业火灾隐患是块状经济长期粗放发展的特殊产物，犹如一颗随时可能爆发的定时炸弹，严重影响公共消防安全。就台州而言，全市较为突出的区域性行业火灾隐患大致有14类，覆盖全市10个县（市、区）31个乡镇（街道），分布在大约1.3万余个家庭作坊、中小企业之中。据统计，就是这1.3万余个家庭作坊、中小企业在过去三年的时间里，发生了全市60%以上的生产经营火灾，特别是今年1月14日，温岭市城北街道杨家渭村大东鞋厂发生重大火灾事故，造成16人死亡、5人受伤。血的教训一再证明，区域性行业火灾隐患整治工作已经刻不容缓。

一、困境：整治工作面临的现实难题

从“找准病因，对症下药”的角度出发，根治区域性行业火灾隐患必须解决以下五个难题：

（一）要解决违建遍地、拆而不尽、拆不到位的问题。由于利益驱使，企业主或在厂房之间肆意搭建铁皮棚，或在既有建筑内违法增设楼层，或将违法建筑作为厂房或仓库使用，违法搭建导致消防通道被堵塞，防火间距被占用，防火分区被擅自扩大，致使火灾发生后火势迅速蔓延，扑救、逃生十分困难。近年来，各地全面开展“三改一拆”工作，但是滥竽充数的情况不在少数，加之违法搭建现象具有顽固性、反弹性，使得影响消防安全的违法建筑始终大量存在，即使一时间拆除也极易在日后“死灰复燃”。

（二）要解决“低小散”产业及其衍生品整合提升的问题。“低小散”的产业结构滋生了一大批消防安全条件先天不足、消防安全主体责任严重缺失的家庭作坊、中小企业，并且集中连片，是形成区域性行业火灾隐患的直接原因。与此同时，“低小散”产业吸引了一大批外来务工人员，衍生出大量群租群居的居住出租房，而无论是家庭作坊、中小企业，还是居住出租房，往往存在违法搭建、防火分隔不到位、电线私拉乱接等显性火灾隐患，“三合一”、“多合一”现象更是屡见不鲜，消防安全管理极其混乱。如何通过有效手段对“低小散”产业及其衍生品进行整合提升已成为现实难题。

（三）要解决消防安全责任制落实不到位的问题。在领导责任层面，党政领导对消防工作不能说不重视，但是敢于动真碰硬的不多，个别人对开展隐患整治可能造成的经济损失和社会问题预估过高、顾虑过多。在监管责任层面，行业主管部门之间缺乏“齐抓共管”的强烈意识，相互扯皮推诿的现象不在少数；基层消防组织机构不健全，网格员业务能力水平整体偏低，决策部署层层递减的现象严重，网格化管理流于形式。在主体责任层面，企业消防安全无人负责，内部组织管理松散，一些显而易见的火灾隐患长期积存，随时可能引发火灾。

（四）要解决基层基础建设脱节于经济社会发展的问题。“低小散”产业主要分布于城乡结合部，这类地段的消防规划和基础设施建设基本处于缺位状态，市政消火栓数量、压力严重不足，直接导致消防水源匮乏。此外，虽然近几年来乡镇（街道）专职消防队在数量上有所增加，但是队伍质量参差不齐，经费、人员、装备短缺，日常训练、管理松散等问题依旧突出；志愿消防队更是稀缺资源，队伍发展往往依赖于群众自发组织，缺乏政策上强有力的支持，基本处于无序运行状态，严重制约了多种形式消防队伍初战控火能力。

（五）要解决群众消防安全意识淡薄、逃生自救能力低下的问题。企业主普遍存在“重生产、轻安全”的思想，对近年来惨痛的火灾事故教训无动于衷、不痛不痒、心存侥幸。基数庞大的外来务工人员对身边的火灾隐患习以为常、麻木不仁，加之流动性大、文化水平低，接受消防宣传教育培训的机会不多、实效不强，往往既是火灾事故的制造者，又是受害者。以上问题在温岭“1•14”重大火灾事故中暴露无遗，起火后，企业主没有第一时间报警和组织员工疏散，而是组织人员抢救物资，起火建筑内的外来务工人员发现火势后惊慌失措，逃生方法严重错误，最终酿成了惨剧。

二、出路：台州、温岭的有益探索

今年以来，台州全面启动区域性行业火灾隐患整治工作，市级层面对黄岩塑料、路桥商（市）场、临海医化、温岭制鞋、玉环家具等5类区域性行业火灾隐患实施了挂牌督办，同时，以温岭为“试验田”，深入开展火灾事故防控综合治理体系建设试点工作，积极探索新思路、新举措，推动整治工作取得了显著成效，得到了公安部、公安部消防局、省委省政府和省消防总队领导的充分肯定。

（一）高压严打，全力开展区域隐患大整治。台州、温岭深刻吸取“1•14”重大火灾事故教训，坚持“大患大治”，通过自上而下的压力传递，铁腕整治社会面上的火灾隐患。一是全面发动，重兵压阵。台州市委市政府在温岭紧急召开全市消防工作现场会，总结和反思全市消防安全工作，全面部署开展隐患整治行动，7位党政主要领导出席会议，市委书记、市长分别作出部署，市委书记吴蔚荣指出，“谁思想不通、谁认识不高，谁就离职离岗；哪里工作不到位、哪里除患不彻底，哪里的党政领导就免职”； 市长张兵强调，要“用重典、出重拳、下重药，不获全胜不收兵”，市里首次派出由人大副主任为组长的工作组，进驻温岭帮助指导工作。温岭召开了万人誓师大会、三级干部大会，建立了以市委书记、市长为组长的消防安全隐患大整治领导小组，由常务副市长担任办公室主任，并抽调骨干力量60余人组成8个工作组，由市四套班子负责领导带队进驻各重点镇（街道）开展整治，为面上推动工作提供了强有力的保障。二是以拆开路，重拳出击。为从源头上消除隐患，台州部署开展了专项拆违行动，温岭全力推进“三改一拆”百日攻坚，出台“四必拆“刚性措施，对无证照生产企业违法建筑一律拆除，对主体建筑附属搭建的违法建筑一律拆除，对占用消防通道和防火间距的一律拆除，对新搭建的违法建筑一律拆除。按照先难后易的原则，动员广大党员干部带头拆、连片拆、整村拆，始终保持一拆到底的高压态势。今年以来，台州全市已推进拆违2425万平方米，其中温岭拆违765万平方米，两者的拆违量分别在同级别行政区划中位居第一。三是严格问效，重典治乱。为确保各项工作任务落实落地，台州市出台了消防工作约谈、督办制度，向火灾防控压力较大的椒江、玉环等地发送了督办通知，先后两次组织开展区域性行业火灾隐患整治工作专项督查。温岭市逐一约谈镇（街道）主要负责人，每周一坚持召开镇（街道）正职领导参加的整治工作例会，市领导带队不定期对各地进行实地督查，市纪委每周对已复工企业开展“回头看”，及时进行通报。同时，严格执行“五个一律”、“四追责”等刚性纪律，共处理违反消防安全隐患整治相关规定的党员干部21人，对违法或阻挠执法的72人实施拘留、410人实施传唤。四是综合整治，重磅升级。推动消防安全隐患大整治与“三改一拆”、“五水共治”、“无证照整治”、“打非治违”等专项行动同步实施，同步推进。台州、温岭两级分别出台生产经营用房、合用场所、居住出租房三类消防安全整治标准，全面推广消防技术改造。温岭先后整治完成企业7036家，取缔无证照企业1594家，全市“低小散”鞋企减少5041家；今年1-10月份，台州全市火灾发生率同比下降了29%，特别是温岭，下降了43%。鞋企火灾发生率更是下降了60%。

（二）标本兼治，着力构建火灾防控大体系。温岭作为试点单位，认真贯彻落实省委5号文件精神和毛光烈副省长提出的“大教育、大整治、大落实、大监管、大防控”要求，初步构建了火灾事故防控综合治理体系，实现了对区域性行业火灾隐患的标本兼治。一是健全消防安全责任体系，实现“责任大落实”。按照“事前明责、事中问责、事后追责”的原则，出台了《关于进一步明确消防安全岗位职责的意见》和《温岭市消防安全两类责任追究暂行办法》，着重在四个方面进行了有益探索。1.逐级落实领导责任。将领导责任从政府层面延伸至党委及其他分管线，包括市委书记、市长在内的各级党政领导班子成员层层定岗，分级明责，人人身上有担子，个个身上有责任，形成党政联动、齐抓共管的工作局面。2.层层落实监管责任。按照属地管理、条块结合的原则，强化镇（街道）的属地监管责任和行业部门的行业监管责任，市与镇、镇与村、行业部门与企业、村（居）与个体工商户、居住出租房等等，层层签订消防安全责任书，累计达17万余份。3.全面落实主体责任。按照“谁经营谁负责，谁受益谁担责”的原则，对经营主体和权属主体实行双责任制，明确社会单位、业主、出租房东同责同负，村两委主要负责人为本村（社区）消防安全第一责任人，进一步强化了消防安全主体意识。4.严格落实责任追究。从制度层面规范追责的范畴、措施，对未全面履行消防安全责任的单位或个人，采取函告、约谈、纪律处分等措施；根据火灾情节轻重，依法追究相关人员的法律或行政责任。二是健全消防安全监管体系，实现“实时大监管”。1.强化消安委实体化运作。全面启动了实体化运行的消防安全委员会办公室建设，专门配备14名专职人员，建立了消防安全巡查中队，全市16个镇（街道）全部建立了消防工作站，8个重点镇（街道）配置了10人以上的消防巡查队伍。2.健全网格化运行机制。以镇（街道）网格为重点，逐级、逐块、逐条、逐点落实责任人，网格员对辖区内的企业单位、合用场所、出租房等实施常态管理，对拒不改正的由安监中队或消防工作站下发整改通知单，整改不到位的予以关停。3.完善重点行业自我管理。引导制鞋、制帽、汽车内饰等重点行业成立消防安全管理协会，如新河镇利用行业协会出资聘请消防专管员进行自我管理，泽国镇横泾村将鞋业个体经营户进行有效整合，成立有限责任公司，实现隐患专人排查、专人督改。4.创新消防执法监管方式，将消防大队部分行政执法权委托下放到镇（街道），有效解决了基层消防组织机构执法难、处罚难问题，目前已在横峰街道、大溪镇先行试点。三是健全隐患排查治理体系，实现“隐患大整治”。1.实行常态化排查。市政府、各镇（街道）每半年分析评估消防安全形势，部署开展重点行业、区域火灾隐患排查整治行动。行业主管部门督促指导所属企业健全以企业为主体的隐患排查治理机制。2.加强规范化整治。通过消防技术改造，在制鞋、制帽、汽车内饰等行业建立示范点，共建成生产经营场所、合用场所、居住出租房示范点44个，定期组织各类业主现场观摩学习。3.探索信息化路径。在横峰街道开展了智慧消防试点工作，开发了消防安全智能监管系统和智能监测系统，实行动态跟踪、实时反馈、及时预警，先后将2000多家企业、642家十人以上居住出租房纳入智能监管系统。四是健全宣传教育培训体系，实现“全民大教育”。1.健全工作机制。制定消防安全全民教育培训计划，将消防安全纳入各级党政领导干部和公务员培训内容，各部门、各镇（街道）按照职责要求开展消防安全教育大行动。2.建立三级阵地。将大东鞋厂原址改建为温岭市消防警示教育馆，全市16个镇（街道）均建立消防安全教育基地，在重点村（社区）设立消防安全宣教室272个，初步形成市、镇、村三级消防安全教育网络。3.开展全员培训。市消安委、镇（街道）、行业主管部门根据职责开展全方位培训，先后培训22.8万人次，各镇（街道）累计为流动人员发放全市通用的培训合格证10万多本。五是健全火灾预防控制体系，实现“整体大防控”。1.推动产业层级提升。着力整合“隐患大、低小散”的产业，率先在全省出台“三改一拆”拆后土地利用实施意见，对符合两规的4266亩拆后利用土地，加快建设标准化厂房，成批疏导“低小散”主体进驻。2.夯实基层基础建设。填补历史欠账，增设了2个公安消防站，规范提升了全市14支镇（街道）专职消防队，在城东街道设立了专职消防队员轮训实践中心，全年分期、分批开展不间断培训。同时，全面推进了村（居）、企业志愿消防队建设。3.深化联勤联防机制。公安消防机构、公安派出所指导各重点列管单位建立联勤联防组，村（社区）实行多户联防，建设、国土、行政执法、供电、银监等部门建立了联合执法机制。

三、启示：关于整治工作的几点想法

（一）在态度上，必须坚持动真碰硬、猛药去疴。区域性行业火灾隐患根深蒂固，整治工作势必牵扯到各方利益。对政府来说，可能会影响到生产总值、财政收入等主要经济指标；对企业主来说，可能会影响到生产经营和利润；对老百姓来说，可能会影响到房租收入，所以各方面都存在一定的抵触情绪，如果迫于压力，点到为止，整治工作也只能是“一阵风”、“瞎折腾”。温岭“1.14”重大火灾事故发生后，台州、温岭下了决心，动了真格，采取了关停取缔、传唤拘留、停水停电等一系列非常手段，拆除了大量违法建筑，整合了大批市场主体，出台了一系列推动工作落实的刚性规定，工作力度之大、工作节奏之紧、工作纪律之严都可谓前所未有，也正是在高压严打态势之下，整治工作才得以全面推开、持续推进，并最终取得成效。

（二）在方向上，必须坚持标本兼治、系统推进。近年来，专项整治年年开展，但是往往“头痛医头，脚痛医脚”，收效或限于一时，或限于一地，隐患反复、反弹成为常态。温岭的实践证明，整治隐患不能就隐患而论隐患，除了要消除面上的隐患，更要弥补体制上的短板，扭转观念上的偏见，治标之策和治本之举必须同步部署、同步推进，方能取得长效。温岭通过持续高压整治消除了一大批长期积存的隐患，压缩了隐患滋生蔓延的空间；通过开展体系建设工作推动落实了消防安全责任制，固化了隐患排查治理的长效机制，构筑了有效运行的宣教培训体系，一定程度上实现了火灾事故可防可控；更难能可贵的是，在工作长期开展的过程中，各方面对整治工作愈发理解，全社会达成了共识，形成了共同参与的惯性思维，这也是整治工作取得成效的根本原因。

（三）在行动上，必须坚持齐抓共管、合力攻坚。区域性行业火灾隐患整治工作是一项艰苦卓绝的系统性工程，需要各方面力量共同努力、共同推进。在台州特别是温岭的整治工作中，党委政府充分发挥了主导作用，给予了整治工作政策上的支持，宏观上的调控；各行业、各系统依据职责分工，开展常态化联合执法监督检查，消防部门更是走出了“大包大揽”的现实困境，从隐患排查整治的一线退到了出谋划策、复查验收的二线，实现了从“运动员”到“裁判员”，从“独舞者”到“领舞者”的角色转变；乡镇（街道）、村居（社区）、网格员等全方位力量充分得以调动，广大群众更是通过行业协会、有限公司等自发性组织一定程度上了实现了对消防安全的自我管理。实践证明，只要党委政府重视，部门协同配合，全民共同参与，就没有整治不了的火灾隐患。