消防监督执法疑难问题初探

摘要：分析了当前社会单位监管、居住出租房消防安全管理及社会化消防工作推进方面存在的问题，从改变现状、消除隐患、有效防控的角度提出了解决对策。

关键词：社会单位；居住出租房；管理；社会化消防工作

当前，温州正处于经济转型，助推实体经济发展的关键 时期，由于历史遗留问题，劳动密集型企业滋生了大量未经审批且存在严重消防安全隐患的建筑和大量的居住出租房。如何在服务经济发展的同时，消除火灾隐患已经成为摆在公安消防机构面前的难题。

一、社会单位管理层面的难题和对策

（一）社会单位管理层面存在难题。当前未经消防审批的建筑大量存在，其中大量的符合重点单位界定标准的单位消防部门未进行列管。由于该部分单位手续补办困难、隐患整改难度大、处罚严厉，很多消防监督员对此存在视而不见、避而不谈、遇到问题绕开走，放任自流。造成了社会单位消防安全管理“灯下黑”。

1、因土地、规划违法无法通过消防审批的建筑大量存在。依据《消防法》和《建设工程消防监督管理规定》的要求，在办理消防审验、备案等审批事项时，需要提供规划证明文件、施工许可证等材料。而在土地置换、二产返回、退二进三等政策影响下，一些单位建筑未批先建，违章搭建、未验先用或改变功能等违法违章现象十分普遍。缺少消防部门的技术把关，很多建筑先天存在防火间距不足、消防设施缺失、疏散楼梯不足等难以整改的火灾隐患。

2、未经消防审批但符合管理界定标准的单位难以监管。根据法律法规，消防监督检查必须首先对是否通过消防审批进行检查，对不具备消防审批合法性的单位，应当依法处以“三停”（责令停止施工、停止使用、停产停业）处罚并执行到位。但由于未经审批的单位量大面广，不可能全部执法到位。一旦发生较大火灾，消防部门和派出所就成为被追责的主要对象。

3、服务企业，推行阳光执法中遇到的困难。根据《消防法》第五十八、第五十九和第六十条的规定，发现单位存在违法行为和火灾隐患的，应当责令改正并处罚款。未经消防审验擅自施工、使用，未经消防安全检查擅自投入使用、营业的法定处罚金额为三万到三十万，并需要责令“三停”，势必会加重企业的负担。

（二）解决方案

1、建议上级明确取消土地、规划等前置条件，消防部门仅对其是否符合国家消防技术标准进行审查，对符合消防安全要求的予以审批，从而解决对这些单位的消防合法性问题。

2、建议对符合消防安全重点单位界定标准和公安派出所消防监督检查列管单位标准的单位依据前款补办消防审批手续后分别由消防部门、公安派出所进行列管，及时纳入监督抽查的范围。

3、为服务地方经济，树立消防部门执法为民的良好形象，我们建议在对因历史遗留问题未经消防审批的单位实施监督检查的时候，能够突破法律规定，先予以责令限期整改，对逾期未按照消防技术标准整改、未补办消防审批手续的，再实施行政处罚，并按照部门职责分工抄告相关等职能部门执行。

二、居住出租房管理的难题和对策

（一）居住出租房消防安全管理的难题。近年来，温州市大力推进居住出租房消防安全整治工作，但因法律法规依据不足，导致整治推进困难，基层工作事倍功半，主要有三个方面的困难需要上级予以解决：

1、法律规定有盲区，非商品房出租无人监管。由于温州轻工业发达，劳动密集型企业居多，低小散的产业结构带来了大量外来务工人员，也滋生了全市40万余间居住出租房屋。《商品房屋租赁管理办法》规定，住建部门仅负责商品房屋租赁登记、备案、管理工作。而现实中仅有不到10%的出租房属于商品房，商品房的消防安全条件一般都相对较好，而真正火灾隐患严重的大多位于城郊结合部，由村民自建房、集体用房等性质房屋改建而成，不属于《办法》规定的备案登记范围，造成该部分出租房无人备案管理。

2、主管部门未明确，综合监管难以开展。居住出租房的大安全涵盖治安管理、建筑安全、消防安全、登记备案等多个方面，涉及公安、住建、消防、流口等多个部门。但现行的法律法规中未明确居住出租房的主管部门，导致部门之间相互推诿，工作难以协调。有的职能部门片面的认为居住出租房的管理主要是对出租人、承租人的管理，理应由公安部门来承担，因而忽视对建筑安全的管理。缺乏源头管控，导致大量位于违法建筑、简易棚内，不具备居住条件，不符合安全要求的房屋用于出租。

3、法规罚则较薄弱，震慑性手段缺失。《浙江省消防条例》第五十六条规定“出租的居住房屋不符合消防安全要求的，责令限期改正；逾期不改正，出租人是单位的，对单位处二千元以上二万元以下罚款，出租人是个人的，对个人处二百元以上二千元以下罚款。”该条款罚款数额较小，并且对于拒不整改隐患的缺少没有查封、拆除行政强制措施。

（二）解决方案

1、建议上级出台相关规定，明确将不属于商品房的居住出租房一并纳入登记备案的范围，备案后由居住出租房的主管部门及时组织现场核查，检查其是是否具备基本的基本居住功能并符合建筑、消防等要求，参照《商品房屋租赁管理办法》、《浙江省居住房屋出租管理登记办法》等文件进行管理。

2、建议上级出台相关规定，明确居住出租房的主管部门，将居住出租房的治安管理、建筑安全、消防安全、登记备案等职责统一划分至该主管部门，由主管部门对涉及居住出租房“大安全”的各个方面进行动态监督管理，职能部门按照法定职责做好配合和业务指导。

3、建议上级明确对于不及时整改居住出租房火灾隐患的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条（旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他提供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留）对居住出租房的房东进行拘留，并由主管部门牵头通过联合执法的方式对火灾隐患进行强制清除。省公安厅已经下发了《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》（以下简称《批复》）（浙公复[2014]67号），在一定范围内赋予了针对居住出租房的查封、拘留的权限，目前温州正在按照省厅批复精神加大执法力度。

三、推进消防安全社会化工作时遇到的难题及对策

（一）基层消防组织体系建设方面存在的难题

1、基层消防管理组织空缺，监管力量严重不足。由于温州民营经济发达，众多乡镇无专门的消防管理机构，造成了基层消防管理机构的空缺。

2、基层管理组织没有执法权，缺少威慑推动工作。我市目前推行的网格、社区、消防管理工作站三级督改的工作模式。由于基层缺少执法权，目前督改工作仅停留在检查后下发督改单，督促整改的层面，对于隐患整改只能劝导和督促，缺少执法手段来推动。

（二）解决方案

1、建议省政府出台相应文件，建立健全乡镇一级的消防安全管理机构，并根据当地的经济和社会发展情况合理明确机构编制、办公场所和经费保障，从而填补乡镇的消防安全管理力量缺失的空白。

2、建议上级出台措施，将一部分监督执法权委托给乡镇管理机构。对于具有两名事业编制以上且取得执法资格的专职工作人员可以委托执法，将《中华人民共和国消防法》第六十条和《浙江省消防条例》第五十六条（出租房处罚条款）设定的执法权限委托至乡镇（街道）消防安全管理工作站。由消防部门出台执法制约机制，确保规范执法，从而推动基层消防组织工作的开展。