论改革和法治引领下夯实消防基础工作的对策

消防安全工作是经济健康发展、社会安定和谐、人民安居乐业的重要保证。必须抓住全面深化改革和加强法治建设的历史机遇，着力破解体制性、机制性和保障性难题，积极响应和落实中央简政放权的要求，紧紧围绕确保火灾形势稳定总目标，坚持“专项工作基础化、基础工作常态化”原则，以“四项建设”为载体，强化消防基础工作，创新社会消防管理，按“五位一体”消防工作格局要求，着力提升人民群众消防安全感和消防执法公信力，全面提升消防基础工作建设水平。

一、全面深化改革和加强法治建设给夯实消防基础工作带来新的机遇和挑战

全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，作为行使消防行政职能的主体责任部门，消防部门必须以强烈的历史使命感，最大限度集中一切智慧，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动消防行政体制改革。力争形成系统完备、科学规范、运行有效的消防制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而全面提高消防基础建设水平；法治建设是各职能部门提高社会治理转型的必经路径，消防部门也不例外。要深刻领会法治建设的新要求，切实增强法治建设的责任感，积极探索消防法治建设的基本规律，积极回应诸如“消防办证难”等群众需求，不回避制度缺陷导致消防执法队伍中存在的贪腐现象，不掩饰多重管理体制导致消防基础工作建设水平普遍薄弱的现实，不夸大消防部门有限警力所应承担的科学、合理的执法边界，不大包大揽已经无力承担的职能和责任，全面提高消防法治化水平。应该理性认识消防安全治理的长期性和复杂性，深化消防改革，真正提高消防基础建设水平，杜绝“运动战”、“大决战”思维，真正实现消防治理从层层发文件、拼凑档案到见实物、见实效的转变，不断提高消防基础建设能力。

二、客观、理性剖析制约消防基础工作的体制性、机制性和保障性难题

（一）消防行政法规与现实脱节，执法体系不完备增加了执法风险。一是防消分离、功能分化，权力中立化等体制性问题一直没有得到彻底解决。在高压打击消防违法行为的宣传攻势下，群众的消防安全能力普遍增强，同时也对消防监督的要求更加苛刻。此外，消防部门职责与其他行业部门职责交叉，但消防部门权责界定不明朗，以至于消防部门的有限责任却被无限放大，一旦发生火灾事故就把监督干部推到风口浪尖，暴露出消防执法风险过高的问题；二是法治消防建设不深入，消防行政审批存在制度缺陷。从消防监督规范化建设来看，现有基层执法力量与监督管理对象数量不匹配，客观上存在消防安全失控漏管的问题。对“三边工程”等地方招商引资工程项目未能因地制宜采取服务措施，过于纠结于各种材料的完整报送，未能及时跟进，加强监管；对300平方米以下的经营场所装修工程服务手段简单粗放，在申报资料把关方面过于繁琐，要求提供设计、施工单位资质、咨询报告等材料，群众普遍感觉受理条件太繁琐复杂；工程验收审核受理范围缺乏变通。对于一些建设周期长的大型项目，不允许综合体范围内已经竣工的单体建筑先于项目主体进行局部验收，直接影响到商户的经营。而公众聚集场所投入营业前消防安全检查合格证是其他行政许可的前置条件，由于办证周期太长，长期无法开业带来经济损失，群众意见很大，认为消防办证难。三是基层消防监督执法机构的执法公信力有待进一步提高。尤其是消防行政权力过大，反腐的难度和成本不断加大。吃拿卡要拖等群众反映强烈的问题仍然比较突出，执法不公不廉现象不同程度存在，离为建设小康社会提供全方位、无盲区的优质服务有很大的差距。

（二）消防工作党委领导责任、政府监管责任和单位主体责任不落实的问题仍然突出。深化消防治理，落实好政府、企事业单位主体责任是关键。第一，从落实政府领导责任来看，虽然消防安全组织机构健全，但没有充分发挥政府主导作用。各级消防部门为了争取营房基建、器材装备经费耗费大量精力。争取经费、大搞基础建设成为消防工作的实际“指挥棒”，导致业务废弛，埋下不少安全隐患。第二，从落实部门监管责任来看，消防工作社会联动机制、消防工作联席会议制度等机制作用发挥还不明显，消防部门包办社会消防安全问题的惯性还无法消除，行业监管职能被弱化，消防部门在火灾防控方面呈现出虽力不从心但又勉为其难的尴尬状况。建立涵盖面广、相互协调、相互制约的责任制体系在各自为政的现有政府体系中还难以实行，实际情况是参与部门越多，责任越难以落实，表面上轰轰烈烈，实际上自弹自唱，一些行业部门“不愿管、不会管、不敢管”现象比较突出，监管职责不清晰、内容不明确、机制不健全、协作不到位等问题比较普遍，以乡镇消防工作为例，基层派出所真正参与消防执法的寥寥无几，其他部门可想而知。没有形成一个真正稳固的群防群控的消防治理基础。在警力有限，责任无边的尴尬现实下，呈现“行业部门缺位、消防部门越位”的特点，难以摆脱消防部门“单打独斗”局面。第三，从落实单位主体责任来看，社会单位是消防安全工作的责任主体，消防法律、法规和技术规范以及消防管理制度最终都需要社会单位去落实。实际上，单位消防安全标准化管理还流于形式，消防安全责任难以有效落实，范消防安全不管理，应急疏散演练、员工消防教育培训及消防安全检查还没有经常化、规范化，火灾隐患整改还不彻底，社会单位做好消防工作的技术优势和管理优势还没有充分发挥。

（三）公共消防安全基础建设滞后于社会经济建设速度的矛盾还很突出。公共消防基础设施建设力度小、管理差、功能弱等传统问题普遍存在。城市消防站、市政消火栓等公共消防基础设施欠账较多，农村消防力量发展缓慢，基础设施薄弱。装备建设整体效能和科技含量偏低，结构不尽合理。特别是社区、农村消防基础设施欠账问题突出，社会化消防工作区域差异明显，存在两极分化。消防基础设施建设是衡量消防安全环境和火灾防控能的重要指标之一，是抗御火灾危害的基础屏障。随着工业化、市场化建设不断提速，各种致灾因素和火灾危险源呈上升趋势，静态火灾隐患大量存在，动态火灾隐患反复发作，火灾形势依然严峻。随着城市综合体等大型建筑群不断涌现，高层建筑、地下工程和石油化工、易燃易爆等化学危险品数量递增，火灾防控难度明显加大。以加工业、化工、冶金、生物、现代农业等产业为主的工业园区、劳动密集型产业和小微型企业大量出现，带来新的火灾隐患整治难题。全面深化改革和加强法治建设充分体现了党中央高超的政治智慧、高度的责任担当和高瞻远瞩的战略眼光，开辟了治国理政的新时代，也为我们做好消防治理工作提供了基本遵循。要推动消防治理转型发展，提升消防治理能力，破解消防基础建设难题，全面提高公共消防安全基础建设水平。

三、提高消防基础工作建设水平的对策与建议

国务院对转变政府职能、改革行政审批制度提出许多新要求，消防部门必须积极跟进，从改革消防行政审批制度、调整消防监督管理职能、健全消防工作责任体系、落实社会单位主体责任、明确灭火救援范围、加快多种形式消防队伍建设发展、完善法律责任等方面入手加快消防行政改革进程，在改革和法治引领下夯实消防基础工作。

（一）加强顶层设计，从立法层面积极响应和落实中央简政放权的要求。消防部门是社会治理的重要责任部门，要针对经济社会建设过程中出现的新事物，消防治理方面出现的新情况、新问题，要及时清理和修改与形势不相符、与改革不相适应的规章、规范性文件，积极推动完善消防法规政策体系。针对特殊群体、特种行业场所及“三边工程”、违法建筑等一些管理领域法律法规缺失、滞后问题，积极推动各级人大和业务主管部门修订、制定相关法律、法规、规章，加强立法跟进和政策规范。要转变职能，以转变消防职能为核心，加强减少微观干预，强化服务引导，建设服务型消防。深入推进执法规范化建设，不断增强消防执法公信力，要突出对消防建审验收、执法检查等重点环节，健全完善监督制约机制，同时还要建立社会和群众的监督机制，最大限度地堵塞滋生腐败的漏洞。要坚决整肃队伍中的违法违纪行为，绝不手软，以铁的纪律带出过硬的队伍。要以法规形式对消防服务方式和范围作出科学的界定，以推进实现消防服务的法治化。消防行政审批的前置条件应灵活调整，应根据单位、场所规模、性质及火灾危险性进行分别对待，对建设规模小的简单装修工程适当降低前置条件，只要提供的消防设计资料能完全描述建设工程实际情况即可。对分期建设、分期投产、分区域使用的项目应当予以批准受理，允许开展局部验收。针对“三边工程”的现状，对申报材料暂时不齐全，且不影响消防审查、验收的重点特殊建设项目，可以在申报单位提交书面承诺书后，先予以受理，边审批边补齐材料。梳理权力清单，严格依法监督、依法审批。通过法律厘清消防行政权力的边界，在制约和监督权力方面，由法律充当最权威的裁判员，实现权力从消防行政到法律的分流与转移，运用法律解决消防行政权力定位和社会消防治理问题。规范消防行政处罚自由裁量权，细化、量化自由裁量空间，避免执法腐败问题发生。依法、规范实施建设工程消防审核、验收行政许可和社会消防技术服务管理工作，加强社会消防诚信体系建设。消防权力要回归到中立化，更多的消防行政规章应该为法律法规所取代，更多的消防行政运作应该代之以法律规制和法律流程。我们不能以体制障碍为由否定消防法治生成的可行与有效，相反，正如我们力推并且业已取得成功的许多重大改革，必须以法治思维和法治模式来彻底消除体制障碍，这个能动变革的过程，正是当下我们强调新一轮消防体制改革的题中之义。

（二）要强化消防安全责任体系建设，落实各级政府及部门的监管责任。要认真贯彻落实习近平总书记“党政同责、一岗双责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的重要指示精神，政府领导要带队检查消防安全工作，推动解决城乡消防规划、消防安全布局和公共消防设施、消防队站、消防装备建设等重大问题。要切实落实党委联系人、政府负责人、行业监管人、企业负责人等“四个责任”，积极促成政府职能部门、企事业单位、中介组织、公民个人等管理主体之间真正形成“党委政府统一领导、各部门齐抓共管、全社会共同参与”的格局。一是强化党委主责，严格落实“行政首长负责制”，“一把手”对消防安全负总责，分管领导具体负责；全面落实“一岗双责”制，政府分管领导对分管领域和部门的消防安全工作负责。党政主要领导要加强组织领导。要严格落实责任制考核、工作责任书、诫勉约谈和“一票否决”等制度，严格事故责任追究。各级政府要对存在重大火灾隐患、整改难度大、严重影响公共安全的企业和场所，实行挂牌督办，限期彻底整治，坚决防止发生火灾等重特大事故。加强镇（街）、管委会和村（居）消防力量建设。并依托社区和农村警务室同步配套建设消防室。二是强化职能部门依法监管责任。企事业单位是消防工作的主体，要遵深化社会单位“四个能力”建设，大力推行消防安全不良行为公布制度并纳入社会诚信系统。建立起适合企业的消防工作制度规范，使之承担起保障人民群众生命财产安全的社会责任。责任明确到部门，是消防工作职责落实到位的重要环节。要按照综合管理部门、行业主管部门、执法监管部门分类，进一步明确各级政府有关部门的消防工作职责；建立消防部门与安监、建设等有关部门的情况通报、信息共享和联合执法协作机制。进一步落实部门行业主管责任。教育、民政等部门应结合本行业、系统特点，研究制定行业、系统消防安全管理办法，推进本行业、系统消防安全管理工作的规范化、法制化建设。三是强化社会单位主体责任。消防安全重点单位和火灾高危单位要落实“户籍化”管理要求，落实每日防火巡查和定期消防安全自我评估报备，提升自我管理水平。要从细化责任上抓起，继续实施社会单位“四个能力”建设和重点单位“户籍化”管理。要在提高服务企业单位的能力上下功夫，充分发挥市场资源优势，在规范化基础上推动消防技术服务机构参与消防管理。要拓宽网格化监管的手段，排除监管空白。四是要加强立法，最终实现消防多元化管理格局，即以单位自主管理、第三方评价认证和消防机构为主体的多方参与消防治理模式，确保政府、部门、单位和公民在法律规定的职责范围内分别承担相应责任，着力构建政府、部门、单位和技术服务机构“四位一体”的管理格局。要准确把握好消防工作格局中各角色的职责定位。正确处理好党委政府与消防部门的关系，消防监督与行业监管的关系，监督与治理的关系，监督管理与经济发展的关系，监管主体与监管对象的关系，监管责任与火灾责任的关系。要清楚界定消防工作格局中政府、社会、企事业单位、个人的职责分工。要努力形成权责清晰、协调统一、工作有序、保障有力的工作格局。

（三）突出重点，体现特色，加强公共设施建设责任建立长效机制，保障经费落实。要树立战略思维，始终把消防工作放到经济社会发展大局中去谋划推进。以协调推进“四个全面”战略布局为遵循和统领，切实找准消防工作的切入点、结合点和着力。各级政府要结合城镇化建设、城市环境综合治理等重点建设，狠抓消防车通道、消防水源、市政消火栓建设。统筹城乡公共消防设施建设。加强城市建成区消防供水管网、市政消火栓、消防固定取水点的建设、维护管理和改造工作。大力加强农村公共消防设施建设，将消防安全布局、消防水源、消防通道、消防设施、消防通信与农村其他公共基础设施建设同步实施，增强农村抗御火灾的能力；大力加强多种形式消防力量建设。加速推进镇（街）、管委会和村（居）多种形式消防队伍建设，尽快建立起覆盖城乡的地方消防力量体系，切实增强社会防控火灾整体能力；全面推行消防安全标准化管理。进一步增强单位消防安全主体意识，强化行业自主管理。

四、全面深化消防改革、强化法治建设要大胆探索，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩

改革和法治引领下夯实消防基础工作，重点要以消防体制改革为突破，切实解决体制机制问题。一是推进职业化建设。目前，基层消防执法人员工作压力过大、执法风险过高。基层大队长期缺编空编，人少事多，各种会议贯穿全年，基层工作的重心被迫转移到应付各种大小考核。现实是有的基层单位全年对辖区所有单位开展一次消防检查都变成不可能完成的任务。由此衍生的各类图文并茂的档案、台账无法遏制火灾高发的势头。所以，我们要进一步加强消防职业化建设，推行消防警组等作法，推进建立严格科学的消防监督执法人员选用和监督评选机制，进一步提升消防执法队伍整体素质。当前，消防执法力量不足与火灾防控工作之间的矛盾突出，可以通过政府购买服务的方式，引入社会力量参与消防工作，提高社会消防安全管理水平。强化社会共治，完善社会各方力量参与消防治理模式；使消防治理呈现由单一管理向多元治理转变、由运动式向长效化转变的“二转变”，实现群众满意度提升、消防治理能力提升的“二提升”。二是要有改革理念，进一步提高防和灭的能力。坚持抓源头、抓基础，用改革的理念和措施提高火灾防控工作的整体效能。要重点抓好日常消防监督检查、发现问题整改环节落实、企业责任制落实、消防宣传“六进”、群众举报、消防设施建设等工作，多管齐下，齐头并进，全面夯实消防基础工作建设水平。