浅析火灾隐患与消防安全违法行为的区分及处置

火灾隐患与消防安全违法行为，是消防监督检查工作中经常涉及的两个不同的基本概念。长期以来，部分消防监督干部和文员在一线执法过程中，对火灾隐患和消防违法行为存在模糊认识，容易将两者混淆，出现案件定性不准确、法律适用不正确、处理意见不适当等问题，导致执法纠纷，影响了消防监督执法质量和消防监督工作的正常运行。笔者将针对火灾隐患与消防安全违法行为的区分及处置对策谈一些粗浅的看法。

一、火灾隐患与消防安全违法行为的概念和主要内容

（一）火灾隐患的概念和主要内容

隐患的定义为：一种或多种可能导致不安全因素发生的状态，可能是物的不安全状态、人的不安全行为或管理上的缺陷。而火灾隐患是一个范围很广的概念。现行消防法律法规和技术规范并未给出一个明确的定义或概念。《中华人民共和国消防法》条文释义中将火灾隐患定义为，“在消防管理工作中，我们把违反消防法规、可能造成火灾危害的行为、现象，称之为火灾隐患。火灾隐患一般有三类情形，一是增加了发生火灾的危险性，二是火灾时会增加对人身、财产的危害，三是火灾时会严重影响灭火救援行动。由于火灾隐患的危害程度不尽等同，在实际工作中，我们还将违法行为危害程度大的确定为重大火灾隐患。”

公安部2009年4月30日发布，并于2012年7月17日修订的《消防监督检查规定》第三十八条，采用列举法，对属于火灾隐患的六类情形予以明确，具体包括：（一）影响人员安全疏散或者灭火救援行动，不能立即改正的；（二）消防设施未保持完好有效，影响防灭火功能的；（三）擅自改变防火分区，容易导致火势蔓延、扩大的；（四）在人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品，不能立即改正的；（五）不符合城市消防安全布局要求，影响公共安全的；（六）其他可能增加火灾实质危险性或者危害性的情形。”

其中，对重大火灾隐患的定义，《重大火灾隐患判定方法》（GA 653-2006）第3.1条明确为“违反消防法律法规，可能导致火灾发生或火灾危害增大，并由此可能造成特大火灾事故后果和严重社会影响的各类潜在不安全因素。”因为GA 653-2006属于公共行业标准，且于2007年1月1日起实施。而2007年4月6日，国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》将火灾等级由原来的特大火灾、重大火灾、一般火灾三个等级调整为特别重大火灾、重大火灾、较大火灾和一般火灾四个等级。因此，该重大火灾隐患的定义中“特大火灾”一词的使用存在一定的滞后性。

（二）消防安全违法行为的概念和主要内容

违法行为，是指违反国家现行法律规定，危害法律所保护的社会关系的行为。消防安全违法行为是指公安消防机构在消防监督检查及受理群众举报投诉过程中发现的单位或个人违反消防法律、法规及技术规范，依照有关法律应当受到警告、罚款、拘留、责令停产停业（停止施工、停止使用）、没收违法所得、责令停止执业（吊销相应资质、资格）6类行政处罚的行为。

根据公安部2010年12月27日发布的《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》和公安部2014年5月8日发布的《消防安全违法行为名称规范》规定，消防安全违法行为主要包括《中华人民共和国消防法》规定的未经消防设计审核擅自施工、消防设计审核不合格擅自施工等51项，《消防产品监督管理规定》新增的人员密集场所使用不符合市场准入的消防产品逾期未改、非人员密集场所使用不符合市场准入、不合格、国家明令淘汰的消防产品逾期未改2项和《社会消防技术服务管理规定》新增的隐瞒情况、提供虚假材料申请资质、以欺骗、贿赂手段取得资质等22项。

二、火灾隐患与消防安全违法行为的联系与区别

火灾隐患与消防安全违法行为在概念上是不同的，但又不是截然分开，完全割裂开的，而是部分不相关，部分有交集的。

（一）火灾隐患与消防安全违法行为两者之间的联系

有些行为，既是火灾隐患，又是消防安全违法行为，如消防设施未保持完好有效，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道不能立即改正等情形。如根据《消防法》第六十条第一款第五项的规定，“单位占用、堵塞、封闭消防车通道”构成《消防安全违法行为名称规范》中“占用、堵塞、封闭消防车通道”的违法行为，公安机关消防机构应当依照《消防法》第六十条的规定责令改正并处五千元以上五万元以下罚款。对于不能立即改正的，应当依照《消防监督检查规定》第三十八条的规定确定为火灾隐患，并根据《消防法》第五十四条的规定通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患。对不及时采取措施消除的，构成第二个违法行为“不及时消除火灾隐患”，公安机关消防机构应当根据《消防法》第六十条第一款第七项的规定对该违法行为予以处罚。可见，部分消防安全违法行为同时也导致产生火灾隐患，但并非所有的违法行为都造成火灾隐患，而不改正火灾隐患或者导致火灾隐患产生的行为一定是消防安全违法行为。总的来说，大多数火灾隐患存在同时又导致了消防安全违法行为的发生，而大多数消防安全违法行为却不一定是火灾隐患。消防监督部门查处火灾隐患和纠正消防安全违法行为的目的都是为了消除潜在的不安全因素。

（二）火灾隐患与消防安全违法行为两者之间的区别

一是行为主体不同。火灾隐患的主体是一定的事物或现象，所有的隐患都要通过某种事物或现象来反映和表现，而违法、行为的主体是法人代表或者自然人，有时还是法人或者其他组织；二是行为性质不同。“火灾隐患”不是违法行为，而是违法行为导致的违法状态。而消防安全违法行为是违反消防法律法规所明令禁止的行为；三是表现形式不同。火灾隐患的表现是一种客观存在，无论是消防器材、设施等方面的直接火灾隐患，还是消防管理，人员素质、思想意识等方面的间接隐患，都是实实在在存在的，而消防违法行为通常表现为一种违法过程。四是认定方法不同。火灾隐患的认定主要运用科学的方法结合技术规范的要求予以认定，更多是从技术层面来认定，如违反《建筑设计防火规范》等消防技术标准与规范规定的条款；而违法行为主要依据消防法律、法规的约束标准来认定，一般直接表现为违反法律法规的具体规定；五是处理方式不同。对火灾隐患的处理主要是采取相应措施整改和消除，不消除火灾隐患即构成消防违法行为；而对消防违法行为，要求立即或限期整改的同时，要依法采取处罚措施。

三、火灾隐患和消防违法行为的认定方法

（一）火灾隐患的认定方法

由于火灾隐患产生原因和存在方式的多样性，使得认定火灾隐患的方法也不尽相同。一般来说认定火灾隐患应当采用标准认定法和综合分析法。一是标准认定法。根据国家、地方有关消防法律、法规和技术规范的要求衡量被检查对象，如:违反相应的消防安全要求，一般即可被认定“火灾隐患”或“重大火灾隐患”。二是综合分析法。按照有关理论通过对影响火灾隐患的各种因素进行综合分析确认的方法，综合分析法由于涉及要素多且复杂，通常要由专家组集体讨论认定。

（二）消防违法行为的认定方法

从法理上来讲消防违法行为是主体在错误意识支配下实施的，违反消防法律、法规要求的，对社会或他人的消防安全产生危害的行为。因此，消防违法行为表现为以下三个基本特征：一是主体在自身故意或过失的错误意识支配下已经实施的行为；二是主体实施行为侵害了消防法律、法规所维护的社会关系，具体表现是不履行法律、法规所规定的义务或违反法律、法规禁令；三是主体实施行为对社会或他人消防安全造成危害或威胁，应受到法律、法规的制裁。

上述三个条件也是认定消防违法、行为的重要依据，应当是三者缺一不可，因此，笔者认为，认定消防违法、行为的方法就是要以违法、事实为依据，以法律、法规为准绳，通过法律程序，以法律文书的形式予以认定。从行为主体划分消防违法、行为主要有个人消防违法、行为和法人及其他社会组织的消防违法、行为两大类。

四、火灾隐患和消防安全违法行为的处置对策

火灾隐患和消防违法违章行为，尽管共有相互交叉、相互包含的部分，但在消防监督中其性质是不同的，因而应采取不同的处理方式及手段。

（一）对火灾隐患的处置

主要是依法监督其整改，以防止养患成灾。根据《消防法》和《消防监督检查规定》等有关法规，主要处理方式是：一是对一般火灾隐患分类整改。对可以当场整改的如杂物堵塞消防通道、锁闭安全出口等一般火灾隐患可以下达《责令立即改正通知书》，责令立即改正；对不能当场改正的如安全出口数量不足的，可以依法下发《责令限期改正通知书》，依据整改火灾隐患的难易程序，责令限期改正；同时，依据《消防法》第六十条第一款第七项之规定，对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款。二是对威胁公共安全隐患实施临时查封。对疏散通道、安全出口数量不足或者严重堵塞，已不具备安全疏散条件的、建筑消防设施严重损坏，不再具备防火灭火功能的、人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品的、公众聚集场所违反消防技术标准，采用易燃、可燃材料装修，可能导致重大人员伤亡的、其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患等五类情形，不及时消除可能严重威胁公共安全的火灾隐患，应当对危险部位或者场所予以临时查封。临时查封期限不得超过三十日。临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封；三是对重大火灾隐患挂牌督办。在消防监督检查中，发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，公安机关消防机构应当组织集体研究确定，自检查之日起七个工作日内提出处理意见，由所属公安机关书面报告本级人民政府解决；对影响公共安全的重大火灾隐患，还应当在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书。重大火灾隐患判定涉及复杂或者疑难技术问题的，公安机关消防机构应当在确定前组织专家论证。组织专家论证的，前款规定的期限可以延长十个工作日。重大火灾隐患确定后，根据目前现行的做法，一般根据火灾隐患整改的难易度，分别报经省政府、市政府和县市区政府挂牌督办，明确整改期限和整改责任人，由政府领导督办、公安消防机构服务指导、单位积极整改，推进重大火灾隐患按期销案。

（二）对消防安全违法行为的处置

对消防安全违法行为的处置主要是处罚，通过处罚来纠正、惩戒违法行为，达到警示、禁止他人再犯的目的。处罚同时，依法督促单位和个人履行消防安全职责，落实消防安全措施。根据情节及程序的不同，对消防安全违法行为的处罚主要分为刑事处罚和行政处罚两种类型。

目前《刑法》涉及的消防安全违法行为主要有：失火罪和消防责任事故罪等。对违法违章行为尚不够刑事处罚的，由公安消防机构根据有关规定，对违法单位或相关责任人员进行行政处罚，处罚主要有：警告、罚款、没收违法所得、停止施工、停止使用或责令停产停业、吊销相应资质、资格等。

根据公安部《消防监督检查规定》，在消防监督检查中，公安机关消防机构对发现的依法应当责令立即改正的消防安全违法行为，应当当场制作、送达责令立即改正通知书，并依法予以处罚；对依法应当责令限期改正的，应当自检查之日起三个工作日内制作、送达责令限期改正通知书，并依法予以处罚。对违法行为轻微并当场改正完毕，依法可以不予行政处罚的，可以口头责令改正，并在检查记录上注明。

对依法责令限期改正的，应当根据改正违法行为的难易程度合理确定改正期限。公安机关消防机构应当在责令限期改正期限届满或者收到当事人的复查申请之日起三个工作日内进行复查。对逾期不改正的，依法予以处罚。

五、厘清火灾隐患与消防违法行为的重要性

分清火灾隐患与消防违法行为直接影响消防执法人员在行政执法过程中的权威性、可信性，例如：我们在日常监督检查中发现了火灾隐患，我们的基本原则就是依法督促其整改，防止养患成灾；然而我们若是发现单位或者个人存在消防安全违法行为，必须依法办理刑事或者行政处罚并督促单位或者个人整改违法行为。从另一方面也可以有效避免行政执法过程中纠纷的出现，对推动消防工作发展也有相当明显的实际意义。