浅谈如何依托《消防法》全面落实消防安全责任

改革开放以来，市场经济不断发展，维护社会安定和保证各个领域运行秩序的法律法规已逐步健全。消防工作也是一样，随着《消防法》及其配套消防法规的制定完善以及贯彻落实工作的逐步深化，消防工作社会化进程也随之深入，这对于开创消防工作新局面，有效预防重特大火灾事故，将发挥重要作用。但通过对近年来接连发生的福建长乐酒吧、湖北武汉汉正街、北京中央电视台等重特大火灾事故原因分析情况来看，政府、部门、单位、公民在履行职责方面仍然存在些许问题，尤其在贯彻落实《消防法》方面尚存较大差距。因此，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，如何消除这些问题，确保社会安全稳定，也就成为了当前我们社会化消防工作迫切需要解决的一个重要课题。

一、《消防法》实施过程中存在的问题

（一）“政府统一领导”缺乏力度

当前，消防工作虽然得到了各级政府的普遍重视，但从总体上看，一些地方政府对消防工作的领导方式和驾驭能力依然是浅层次的，主要体现在满足于形式、声势的多，制订出台实质性举措的少；满足于层层部署的多，统筹协调督促落实的少；政府消防投入在内部比较的多，跳出地区横向和纵向比较的少。此外，还有两种“人治”现象值得注意：一是政府分管领导在政府领导层的排位，直接关系到消防工作在政府各项工作中的地位高低。二是少数地方政府片面谋求经济发展，大会小会、张口闭口均为招商引资，对逃避消防审批的工程项目默许甚至纵容，对消防部门的执法工作干预较多。还有部分地方政府为加快工程建设进度，向“招商引资”企业作出一些违背消防安全基本要求的“承诺”，很多企业未申报消防设计审核即开工建设，未申报消防验收即投入生产，从而致使一些企业形成无法弥补的先天性火灾隐患。

（二）“部门依法监管”缺乏联动

一些行业部门“不愿管、不会管、不敢管”现象比较突出，监管职责不清晰、内容不明确、机制不健全、协作不到位等问题比较普遍。在警力有限，责任无边的尴尬现实下，呈现“行业部门缺位、消防部门越位”的特点，难以摆脱消防部门“单打独斗”局面。一是消防安全专项治理方面，从形式上体现了职能部门各负其责，齐抓共管，但大部分职能部门以会议贯彻会议，以文件贯彻文件，没有发挥应有的监管作用，消防部门唱独角戏的问题仍然没有从根本上改变。二是火灾隐患源头控制方面，一些相关部门审批不以消防审批为前提，无消防许可并不影响其正常生产、经营的合法化，从而变相架空了消防行政审批。三是消防宣传教育方面，相关部门和基层组织没有将消防法规和消防知识纳入科技、普法、就业、教学、安全生产内容，有偿宣传还是当前消防宣传的主流。

（三）“单位全面负责”缺乏制约

公安部《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》详细规定了单位自身的消防安全责任和管理要求，但没有配套的制约措施。《消防法》法律责任条款的不完善，对单位尤其是非经营型单位的消防安全行为产生不了有效的制约，单位存在消防违法行为和火灾隐患并不直接影响单位的生产经营和社会信用程度，因此导致各单位贯彻消防法律法规的主动性和深度不够，许多单位没有把贯彻落实消防法律法规当作是确保自身消防安全的必要工作来看，仍然认为消防工作只要符合有关部门的要求就行，出发点是为了应付有关部门的监督，主动学习和遵守消防法律的意识不强。

（四）“公民积极参与”缺乏引导

掌握一定的消防知识并没有成为群众保护自身生命和财产安全的内在需要，也没有成为就业谋生的基本条件和必备要素，群众对消防工作的认识还处在灭火、社会抢险救援和社会救助，对火灾预防、逃生自救、火灾隐患自查和消除等知识普遍缺乏。当前，社会面的消防知识普及率仍然不高，从消防部门开展的“消防安全常识知晓率调查情况来看，行业性、专业性的消防教育培训机制没有完全形成。此外，当前消防宣传培训仍是消防部门的“独角戏”，且普遍停留在挂标语、发传单、打广告的阶段，完全是消防机构向群众灌输消防知识，消防教育实效性较差。群众对消防工作的参与仍处于自发、无序的状态，乡镇、农村居民对消防工作的认识基本处于“真空”状态。

二、消防安全责任落实不到位的原因分析

(一)消防法律法规体系不健全

我国现行消防法律法规体系缺乏系统性、协调性。现有法规中，虽然原则性地规定了各级政府和各职能部门的消防工作职责，但没有制定出台配套的细化规定，特别是涉及消防知识技能的普及、城市消防规划、消防基础设施投入和多种消防队伍建设等公益性消防工作，缺乏可操作性的具体规定。无法可依的问题依然存在，法律责任条款的不完善，对单位尤其是非经营型单位的消防安全行为产生不了有效的制约。与消防执法岗位相对应的权责不够明晰，建设工程消防审核验收、备案抽查、消防安全检查、火灾事故调查等工作规章制度不健全不完善，甚至缺失，给消防执法人员留下了较大的自由裁量空间，给权力寻租提供了很大操作空间。执法监督机制也不够健全，具体执法制度标准不统一，侧重于卷宗监督，对卷宗外的执法问题不能及时发现并予以处理。同时，我国消防立法、修订工作较为缓慢。1957年11月29日，国务院颁布了《消防监督条例》，1984年5月13日，国务院颁布《中华人民共和国消防条例》，2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过新《消防法》。相比较，美国NFPA制定的规范标准每年出版一本，日本的《消防法》自1948年制定以来，基本上每年都要修改完善一次。

（二）现行消防工作模式的自我束缚

长期以来，由于消防工作中采取“火灾亡人控制指标”作为开展消防工作成效好坏的基本评价标准，忽视了火灾发生、发展的客观规律；消防部门将本应由社会各方分担的消防安全责任集于一身，大包大揽，致使政府、部门、单位、公民的消防工作职责不清、任务不明。随着经济社会的迅猛发展，社会结构日趋复杂、社会财富不断积累、消防工作任务愈加繁重，受传统单向型管理思维模式的影响，各级消防部门固守计划经济模式下的“运动战”，期翼通过各种专项治理活动，以人海战术推动消防工作开展、主导消防责任落实，既缺乏对单位的精确指导和双向交流，不利于消防安全主体责任的自主发挥，造成消防部门和政府、社会单位的“双向被动”。

（三）消防工作考核机制不够完善

目前，督促消防工作政府领导责任落实的考核评价体系还不完善，现行的考核评价指标设置不科学，缺乏对地方各级人民政府和领导干部履行消防工作职责情况的操作性考评，仅停留在定性衡量和形式考核层面。各级各类对政府消防工作的考核，最终都落脚到考核消防机构身上，考核工作不能全面衡量该地区消防事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的适应度。同时考核内容过细、考核指标过软，检查档案台账和听取汇报的形式过多，没有真正地侧重于政府领导责任、消防规划、公共消防设施建设、消防安全责任追究、公益性消防宣传等宏观层面。考评结果运用不力，消防工作激励惩戒制度不完善，不能触动各级政府在思想上重视消防工作，在行动上落实责任。

（四）消防执法理念不能适应群众的新期待

消防执法的根本目的是消除火灾隐患，为人民群众生产、生活创造良好的消防安全环境。在坚持“严格执法”的同时，更要突出“热情服务”，及时跟进后续的指导和服务，在切实消除隐患的同时，提升群众满意度。但在现实工作中由于执法服务理念不强，导致群众满意度不高。一是执法服务不到位。在连续的专项整治行动中，多数基层消防监督员抱着为完成检查任务而检查的观点开展工作，不注重指导单位提升自我消防管理能力，形成了“执法等于罚款”的简单模式。消防执法活动往往被单位认为消防部门是在故意找茬，是在为罚款而执法。二是执法态度不端正。少数消防执法人员以上位者自居，态度生硬、方式简单、手段粗暴，不能换位思考执法相对人的心理感受，过多强调法律刚性，滥用强制措施，忽视人文关怀，使一些正常的执法活动激起群众不满。三是执法观念扭曲。极少数消防执法人员不求“公”而执私法。“不给好处不办事，给了好处乱办事”，用手中的公权谋取个人私利。虽然为数不多，但严重损害了公安消防部队在群众心目中的形象。

（五）消防执法队伍素质不能适应工作的新形势

实践证明，执法队伍素质是决定消防执法能否取信于民的关键。现役制度下消防监督技术人员的流失非常严重，给消防专业人才队伍建设提出了更高的要求。一是业务素质不强。消防执法人员绝多数没有经过消防专业院校系统性的学习培训，业务能力靠实践中自学为主。受制度原因，很多人认为自己要面临二次就业，不可能长期从事消防监督管理工作，学而无用的思想比较严重。造成监督管理人员得过且过，不愿意花更多的精力去学习相关的业务，对自身业务提升要求不高。同时，经验丰富的专业人才流失也造成了消防监督管理队伍中缺少“传、帮、带”的业务提升氛围。二是综合能力不高。消防执法作为一项综合性的工作，如果仅仅靠依法行政是远远不够的。面对各行各业和各阶层的群众，如果不具备统一协调、说理教育等开展群众工作的能力和意识，很难在监督执法中得到群众认可。三是激励机制不健全。在消防机制内部，对监督执法人员的激励机制没有较好的形成，很大程度上影响专业人才的培养。基层消防执法工作长期担负了社会面上大量的消防执法任务，又面临着巨大的责任风险。监督执法人员立功表彰机会之少和不发生火灾是最大成绩的论断严重脱离。各类专项整治工作接踵而至，工作任务繁重不堪，严重的打击了基层消防执法人员的工作激情。

三、消防安全责任落实的几点建议

（一）加快政府责任落实的法制化进程

加快政府责任落实的法制化进程，是有效实施《消防法》的重要保证。履行社会消防安全公共管理职能，是法律赋予各级政府的重要职能，也是建设现代服务型政府、构建社会主义和谐社会的基本要求。各地各部门要按照依法治国有关要求，切实将各级政府主要领导、分管领导及其他副职应履行的消防工作职责定性、定量分解，以法规规章或规范性文件加以明确。要将贯彻落实消防规划纳入依法治省（市、县、区）范畴，由政府牵头，人大监督，防止规划因人而异和“写在纸上、挂在墙上、落实不到行动上”的不良倾向。要建立以消防安全委员会为主导的政府消防议事平台，以各级政府出台了哪些卓有成效的举措、实际解决了哪些重大消防问题、加强了哪些社会面消防基础工作作为政府落实责任制的评价依据。日常工作职责履行不到位的，或因政府决策失误造成重大火灾隐患的，要通过行政、组织、经济乃至法律手段对领导集体和责任人实施惩戒。各级人民政府应当充分认识消防工作的重要性，以对党和人民高度负责、对法律高度负责的工作态度，加强对消防工作的领导，及时研究解决影响本地区消防安全的重大问题，定期对下级政府和所属部门的消防工作进行检查、考评和奖惩。要加强消防力量建设，构建以公安消防部队为主体，政府和企业专业消防力量为补充、群众性消防组织为基础，全面覆盖城镇、辐射农村的消防力量体系。要加大消防投入力度，加强消防特种装备、车辆和城乡消防基础设施建设，根据当地火灾事故特点，制订应急预案，并定期组织演练，增强灭火和应急救援能力，努力使消防事业与本地经济社会发展相适应。

（二）健全部门依法监管的联动制约机制

健全部门依法监管的联动制约机制，是有效实施《消防法》的关键。社会化的消防工作必须依靠政府有关部门各负其责，齐抓共管，开展联合执法。要积极借鉴发达国家先进的安全评估制度，制定综合性的前置行政许可法规，以立法形式确定消防许可为相关行政许可的前置条件。要对计划经济时期和市场经济过渡期出台的行业消防安全管理规章进行必要的修订，赋予相关职能部门一定的消防执法管理权限。要逐步在各职能部门安保机构中推行消防安全资质评价和人员持证上岗制度，使其成为消防联合执法的有生力量。对涉及公共消防设施建设、消防安全专项整治等社会面的消防工作，要建立政府牵头、消防指导、部门协作、共同落实的良好工作机制。针对“先照后证”改革，切实加强事中事后监管，实行正常的消防安全信息沟通和消防专项工作对口联系制度，形成群防群治的良好局面。各级财政部门要将消防经费纳入同级财政预算，并随财政收入的增长逐步增加，为消防工作提供必要的经费保障。各级公安、建设、规划、工商、质监、文化等部门应当依据有关法律法规和政策规定，建立健全部门信息沟通和联合执法机制，严把行政许可关口，切实加强火灾隐患的源头控制。要共同强化对公众聚集场所、建设工程、消防产品市场等重点领域的监督管理力度，严肃查处各类消防违法行为，有效预防火灾事故的发生。教育、劳动、人事部门要依法督促学校、职业培训机构，将消防知识纳入培训内容，增强群众消防安全意识。各涉农部门在实施农村基础设施建设时，要统筹规划，同步推进消防基础设施建设，逐步改善农村消防安全环境。

（三）建立单位全面负责的安全信用体系

建立单位全面负责的安全信用体系，是有效实施《消防法》的重要保障。机关、团体、企业、事业单位建立和落实消防安全自我管理、自我检查、自我整改机制，是防范和减少火灾事故的根本措施。要将单位消防安全信息纳入社会信用体系，将单位消防安全状况与金融、保险信用及经营行为挂钩，逐步在公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业等消防安全重点场所、行业推行强制性火灾公众责任保险。要将法定代表人及相关人员通过消防专业培训纳入企业、场所开办的必备条件。要提高单位忽视消防安全的成本，通过消防部门或中介机构向有关审批部门及银行提供消防安全认定、评估报告等形式限制贷款、投资规模及许可经营范围，减少优惠政策，加收安全风险抵押金，加大员工投保额度。要将重大火灾隐患的评估认定社会化、公开化，采取公告、广播等形式向公众告知。要建立行业自律机制，通过行业交流和内部监督提高消防安全管理水平。要通过建立消防安全评价体系，从火灾荷载、火灾机率、保护对象、火灾影响、消防设施、消防管理等原理方面入手，给任何场所一个相应的消防安全系数要求，这个系数反映了对该场所一旦发生火灾的后果评估。通过该系数与社会活动、经济活动挂钩，利用市场规律来进行消防管理，进而为社会化的消防管理提供科学依据，可以移植和消减消防机构进行消防管理的内容，变微观管理为宏观调控，变绝对管理为相对管理。

（四）夯实公民积极参与的社会基础

公民的积极参与是有效实施《消防法》的基础。消防安全关系着千家万户和各行各业，关系到每个人的幸福和安宁。公民是消防工作的基础，没有广大人民群众的参与，消防工作就不会发展进步，全社会抗御火灾的基础就不会牢固。因此，必须大力拓宽消防宣传渠道,采取媒体宣传与学校教育相结合、岗位培训与普及教育相结合的办法,加大消防宣传教育的广度、深度与力度,坚持不懈地开展消防宣传“进社区”、“进学校”、“进企业”、“进农村”、“进家庭”、“进机关”、“进网站”活动，使消防法律法规深入人心，家喻户晓,使火灾防范知识、火灾扑救和逃生技能得到广泛普及，形成一个人人懂消防、人人抓消防的良好社会环境。要鼓励广大公民自觉与消防违法行为作斗争，主动制止、举报消防违法行为，共同维护公共消防安全。要协调劳动保障部门将消防知识纳入劳动职业技能培训、农民工培训等范围，切实打牢岗前消防安全基础；协调司法系统把《消防法》纳入普法宣传内容，在广大乡镇、农村掀起新消防知识宣传普及高潮，提高城区及农村的消防安全意识和自防自救能力；协调教育部门将《消防法》作为学生日常教育范畴，大力提高中小学生的对消防法的认识，力争达到“教会一个学生，带动一个家庭，辐射整个社会”的效果；协调妇联、共青团等部门引导广大公民妇女共青团员参与消防知识宣传普及活动中，在全社会掀起人人学习《消防法》新高。同时，在火灾危险性较大的公共娱乐场所、餐饮住宿场所、车站码头机场、商市场和医院、学校等场所开展提示“火灾危险性，逃生自救”等为主要内容的主题活动，切实把消防工作纳入社会化运作轨道，务必抓紧、抓实、抓好，抓出实效，达到“抓行业，促基层；抓一线，带一片；抓局部，带全局”的效果。

（五）打造“专业型”的执法队伍

提升监督执法人员的业务水平和执法能力是解决当前监督执法警力不足，提高监督执法群众满意率的最重要途径。消防执法人员只有自身具备了相当的法治意识，法律知识，并在执法活动中树立起权限、程序、责任、公平公正意识，才能真正做到法为民所用，利为民所谋。一是要以整风肃纪的态度规范执法活动。要按照习近平总书记“将权力关进制度的笼子”要求，教育引导消防执法人员牢固树立社会主义法治理念，增强法治思维和依法办案意识。要针对容易发生问题的薄弱环节，健全监管机制，做好预防，以技术措施严格执法流程、固化执法痕迹，做到畏法纪而不能为，体民情而不忍为。二是要强化执法者的素质培训。要在业务知识不断更新、不断深化的情况下，通过定期和不定期的业务培训和消防法律法规的学习，提高执法者的素质，规范执法管理，熟练掌握消防执法程序。三是要培养执法者全新的执法服务观。要通过积极深入开展“文明执法、规范执法”活动，切实做到“四个定位”，树立“四个意识”，即在职能定位上，牢固树立经济建设参与者和服务者的意识；在执法定位上，牢固树立执法为民，维护公平公正的意识；在权力定位上，牢固树立责任意识；在工作定位上，树立开拓创新意识，以使执法者真正融入到“文明执法、规范执法”就是“规范服务、文明服务”的工作定势之中。

我们必须要与时俱进，以科学发展观为统领，在抓住抓紧消防工作主线的前提下，充分结合社会发展的实际，坚持依法治国方略，积极适应时代发展进步，在全社会形成宣传消防法、贯彻消防法、落实消防法的良好局面，真正让《消防法》的宣传贯彻落到实处，不断满足人民群众的新期待，全面推动消防事业健康协调发展，为和谐社会建设和经济社会发展创造良好的消防安全环境。