浅谈如何进一步推进消防监督执法规范化建设

【摘要】：消防监督执法规范化建设是建设人民满意消防队伍、维护火灾形势稳定、遏制重特大火灾尤其是群死群伤火灾发生的重要措施。随着我国社会经济的快速发展，消防监督执法工作面临着诸多新考验和新挑战，这就要求我们必须紧紧围绕提升执法能力和执法水平这个核心，强化机制创新，运用现代管理手段，着力实现对执法活动的精细化管理，促进执法公正，缩小消防监督执法工作与新形势下人民群众的新要求、新期待的差距。

【关键词】：消防监督执法规范化

一、前言

公安消防部队作为一支同火灾事故作斗争的现役部队，具有消防监督行政执法的重要职能。在社会主义市场经济发展过程中，既要为经济建设和社会稳定保驾护航，又要走在社会主义精神文明建设、政治文明建设和依法治国的前列。近年来，部局、总队高度重视执法规范化工作，不断通过建章立制和“创人民满意消防队伍”等一系列活动来推进执法规范化建设进程，有效规范了全体消防监督员的执法行为，促进了执法公正和阳光执法。但执法规范化建设是一项系统工程，不可能一蹴而就，离“依法治国”的总目标还有一定的差距。笔者根据自身所在消防大队实际，结合近年来在消防执法规范化建设过程中的亲身感受，简单就如何进一步推进消防执法规范化建设工作谈几点个人初浅的感想。

二、执法规范化建设的概念

执法规范化从字面上的理解就是各级公安消防部门自觉严格的按照相关法律法规的程序和要求，开展执法活动的一种行为，需要遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则。从执法实践角度看，执法规范化包括执法主体、执法理念、执法行为、执法程序以及执法礼仪和执法用语等一系列贯穿整个执法过程的系统准则。因此，执法规范化建设，本质上就是要通过采取教育、制度、监督等形式以及相关硬件装备的投入和使用，对执法主体、执法程序、执法责任等进行明确的规定，使各级公安消防部门自觉严格按照相关法规要求开展执法工作，并通过规范化的执法活动和执法行为，推进公安消防部队正规化建设，促进驻地社会和谐，服务经济社会发展。

三、当前消防执法规范化建设面临的问题

（一）消防监督人员少、流动性快与消防工作任务重、责任大不相适应

一是消防监督人员数量和繁重的消防工作任务及责任不相适应。随着社会经济建设飞速发展、城市建设日新月异、城乡一体化进程不断加快，消防社会监督管理工作的任务成几何倍数增加，而消防监督队伍却没有同步增加，或者明显变化，消防监督人员严重不足成了困扰和制约消防监督工作发展的“瓶颈”。就笔者所在盱眙大队而言，虽然执法干部已较往年有所增加，但目前全县消防监督执法干部仅6人(含大队长、教导员)，要承担82家消防安全重点单位和辖区2497平方公里的消防监督检查，每年的审验、备案及开业前消防安全检查项目近1000个，火灾事故调查近百起，加上每年的专项行动和会议，消防监督警力和繁重的消防工作任务还有较大差距。

二是人员流动快，执法队伍素质整体不高。受现役制度的制约，消防部队的业务骨干难以保留，消防监督人才断层，业务素质难以提高，与新形势下消防监督服务越来越高的要求形成反差，消弱了消防工作作为经济社会发展服务的能力。在6人的执法队伍中，取得职称及从事10年以上监督执法的人员很少，执法队伍整体素质不高，以致在执法质量考评时就会发现存在文书填写不完整、法律程序不规范及适用规范错误等执法问题。

三是指标式执法数据排名影响了执法数据的真实性和执法工作的严肃性。就“清剿火患”来说，本是想全面排查火灾隐患，但采用了指标式执法数据排名，造成监督执法人员为“排名”而执法。很多执法行为并未开展，存在着虚假数据、虚假案卷。最终，虽然指标式的执法排名考评方式在一段时间内发挥了促进工作的作用，但长期坚持此类方法缺乏科学性和合理性。主要表现为：一是尽管各执法单位从事相同类型的消防执法工作，但由于所处区域的不同，单位数量、执法人员素质以及工作量等不同，单位之间不完全具备可比性；二是由于排名、奖励，个别执法单位片面追求名次，盲目与其他单位进行比较，不切实际地下发量化指标，致使执法人员压力过大，违背了专项检查的初衷；三是考评内容越来越多、越来越细，一定程度上造成了基层单位疲于应付的局面，过多过滥的排名导致数据的虚假及工作的盲目，与消防执法的严肃性格格不入。

（二）热情服务的“情理”要求与严格执法的“法理”要求不适用

一是热情服务与严格执法的矛盾难以处理。有些地方政府招商引资心切，为了地域发展和获取更多的财政效益，一味承诺手续简办，在项目洽谈中对消防审核验收工作“空头”承诺，甚至“大包大揽”，经常对一些打招商引资招牌的企业进行不应有的“袒护”，甚至不惜作出干预消防执法的规定，置国家“消防法”于不顾，致使招商引资过程中经常会出现“重经济效益、轻消防安全”的现象，这样很容易把矛盾集中到消防部门头上。部分建设单位为赶工期或节省投入迟送消防审核或不按审核意见施工，导致多次验收通不过，浪费大量的人力、物力和财力，一经处罚，势必影响热情服务质量。

二是遗留问题难处理。企业改制、经济转轨、农村城市化发展导致大批未经消防审核的建筑因商用或办理产权需要，而到消防部门办理相关手续，在处理过程中难以操作。若按常规先审后验，有的建筑连图纸都找不到；若直接办理验收手续，无疑是放纵违章；若实施处罚，追溯期又难以界定。最关键的问题是“胎里毛病”难以整改，有些地方消防管网都没有，就更谈不上增设消火栓等基础设施。

三是个体私营企业监督管理难。民营经济的快速增长对经济建设的积极作用是显而易见的，但又给消防工作带来了巨大的压力。众多的个体私营企业多处于资本原始积累阶段，资金少、规模小，生产工艺落后，设施简陋，在消防上不愿投入，抗御火灾能力极差，“三合一”隐患遍地开花。消防部门责令限期改正后又很快恢复，几经整治、几度回潮，稍有疏忽就会引发群死群伤的恶性火灾。

（三）社会消防安全管理机制不健全与落后消防安全责任制要求不相适应

一是基层单位的消防管理责任不落实。少数单位业主和员工的法制意识和消防安全素质普遍不高，加之缺少有力的制约措施，以致消防安全管理责任在绝大多数单位并没有真正落实。目前，基本上仍然是消防监督部门推一推，有关单位就动一动，消防监督管理部门难以摆脱“保姆”角色。

二是政府有关部门的消防安全管理职责不到位。目前，工商、安监、税务、综治等部门还没有很好地按照《消防法》的要求履行自身责任。消防宣传教育、消防规划建设、消防设计、消防产品及消防工程的质量监督等本应由有关部门承担的责任，基本上还是由消防部门在唱“独角戏”。消防设计、施工作业的违法、违规行为没有受到有力的监督和查处，其责任就更难落实。

三是运用市场手段推进消防社会化服务机制难以形成。目前，虽然已经开始推进消防社会化服务的机制，但还没有成熟的具有专业素质的消防安全管理和消防技术服务中介组织，运用市场的手段推进消防社会化服务机制短时间还很难形成良好的社会经济效益。

四、如何推进执法规范化的几点建议

公安消防部队承担了大量的灭火救援、抢险救灾任务，在人民群众心中有着“保护神”的美誉，但是上文中提到的问题的存在严重影响部队整体形象，影响部队执法规范化建设的进程。为了解决影响执法规范化的突出问题，必须克服认识上的偏差，自觉用公平正义理念指导监督执法活动，为促进地方经济建设保驾护航。

（一）建立完善的社会化消防安全责任体系，着力解决责任制问题

长期以来，各级政府、相关部门及公安消防部门作为消防监督工作的主体，在对“防火”概念的理解上，往往在如何防的技术层面上对市民群众讲的多，而对百姓如果因防火工作失控、疏管造成后果的责任追究和人身处罚方面讲的少。因此，部队各级要在推动加强各级政府、部门和行业责任制落实的同时，应把市民群众的防火责任和义务纳入进去，尤其是各类业主，要通过银行信贷、保险公司投保等环节明确和落实他们的防火责任，努力形成和健全一套“主体明确、分工协作、制度完善、责任落实、追究到位”的点、线、面结合的社会化消防安全责任体系。一方面，按照《消防法》的要求，进一步明确各级政府、行业、企事业和公民的消防安全义务和责任，一改以往消防部门越俎代庖、统包统揽的消防执法定向思维和固定模式，大力纠正消防责任事不关己和对火灾隐患熟视无睹的不正常现象。努力形成政府领导、有关部门齐抓共管、社会各成员单位自我管理机制。另一方面，依法加强对有关部门和单位消防安全责任落实情况的监督，指出不足，纠正错误；对拒不整改或属于政府责任的，尽好参谋之责，及时向政府报告。

（二）进一步挖掘基层派出所的监督作用，着力解决人员问题

在现役警力不增加的情况下，仅仅靠招收地方消防协管员的做法也只是权宜之计，而不是长久之策。而且消防监督协管员在执法资格、人员管理等各方面还有很多不便。因此，要从根本上缓解基层消防警力不足的问题，关键还是要发挥基层派出所民警消防监督积极性和主动性，及时发现和消除火灾隐患，真正实现“两极监督、三级管理”。为缓解人员紧缺和工作量大的矛盾，部队可以努力提高服务质量和效率的同时，招聘地方文职人员充实到窗口、办公室等岗位，负责内勤工作，让专业的监督人员从繁杂的日常事务中解脱出来，全面投入到监督执法工作中去，弥补警力不足，提高办事效率。

（三）成立社会化消防中介服务机构，着力解决技术规范问题

随着各类超规范的建筑和工程项目的日益增多，在消防审核验收上肯定还会遇到新的问题。为了能够及时发现问题、解决问题，在现有消防技术规范没有大规模修订的基础上，迫切需要成立一个由上级机关或政府认可授权的建筑消防审核专家组，成立具有正式资格证书的消防中介公司，由专家组对超规范的建筑进行论证会审，并出具审核意见，从机制上解决当前消防行政审批工作的瓶颈问题。

（四）改变大包大揽、死看死守的监督检查模式，推动消防监督工作科学化

一是改革监督模式。进一步加快消防监督由监管型向服务型的转变，梳理服务为先、监督为本的观念，重结果监督、重动态管理，改被动监督为主动监督，切实为单位和老百姓办实事。二是改进监督措施。在消防监督方法上，要根据不同单位和常识，相应地实施超前监督、跟踪监督、抽样监督、专项性监督，实行公开与突击相结合、多种监督手段相结合的综合监督。三是加大处罚力度。在消防处罚中，除责令停产停业、停止施工、停止使用外，还要根据火灾隐患大小、单位规模、违法情节等加大处罚力度，同时，加强对消防设计、施工单位的监督。

（五）开展全民消防宣传，提供优质、高效的消防安全服务。一是要借助新兴媒体，比如电视、广播、杂志、网络等资源优势，定期播放消防安全常识。通过发放消防宣传资料向民众宣传消防法律法规知识，同时，通过发放评议测评表，及时了解民众对消防安全的需要。二是结合工作实际，主动与相关部门对接，对社会公益项目、民生工程及政府重点工程提前介入、上门服务，缩短办结时限，提供优质、高效的消防安全服务。

总之，推进消防工作执法规范化建设，其实质就是以服务民众为宗旨，贯彻落实国家有关法律、法规和技术规范、标准，促进执法公正，提高消防监督执法水平，促进社会和谐稳定，为社会经济发展，社会和谐进步创造良好的消防安全环境。