浅析当前消防监督执法工作中面临的新情况

摘要：党的十八大召开以来，建设社会主义法治国家和建设社会主义法治社会的步伐迅速迈开,这对新形势下消防监督执法工作正规化、规范化提出了新的更高的要求。加之近年来在消防监督执法方面出现的一些问题,给消防工作带来了一定的负面影响。如何解决好消防监督执法工作中的难点、热点问题,也将关系到整个公安消防部队法治化建设和发展。

关键词：消防执法监督 政府干预 执法风险

消防监督执法,是国家法律赋予我们公安消防部队的神圣职责,能否正确严格地依法履行职责,直接决定着消防工作成效,也从根本上影响着消防部队的形象。近年来,国家经济的突飞猛进,社会转型期的矛盾凸显,消防法制化进程的加快及公民法制观念的加强,给消防部队执法活动提出了更高的要求。因此,立足基层监督执法工作,创新基层监督机制,全面提高基层监督执法质量和执法效率,就显得尤为迫切。易门大队课题组结合当前基层大队消防监督执法工作存在的主要问题,谈谈如何加强和改进当前消防监督执法工作。

一、新时期消防执法存在的新问题

（一）执法过程存在中来自各方面的干预现象

1、来自地方政府的干扰。目前全省工业都驶入了发展的高速路，政府急于提升经济发展速度，普遍注重招商引资工作的开展，列出更多的优惠条件，借以争取到外地客商的投资。甚至是放宽招商引资的政策吸引更多机会。但是，对招商引资的配套工作却缺少考虑。比如：消防工作具有一定的专业性，政府相关招商部门对专业知识和相关法律法规不熟悉，仅立足经济利益的角度考虑问题，存在忽视消防措施的标准的情况，从而出现了“以经济效益为重，消防安全为轻”的不良现象。比较普遍的做法是在建设中降低消防安全投资，这种风气助长了投机者的气焰，甚至有企业完全忽略在消防安全上的投资。这种投机做法可以降低眼前的投资成本，但却为消防安全留下了隐患，为地方安全生产留下了危险火种。但安全隐患屡禁不止是因为当消防安全隐患一旦被查出，相关单位就利用政府部门的“地方保护原则”寻求庇佑，以权代法、以关系代法进行行政干预的情况就出现了。消防部门在政府部门的强势干预下，受制于地方经济保护政策，无法有效开展消防监督执法，从而埋下安全隐患。

2、来自各方人情关系的干扰。人情关系也是消防执法绕不开的坎，消防业务工作离不开地方各级各部门的支持，执法人员个人的成长进步离不开部队领导和战友的关心和帮助，执法办案过程中，有时说情电话不断，有的干预者软磨硬缠，有的慷慨陈词，有的甚至恶言威胁，尤其是个别领导的说情干预，使执法人员进退两难，骑虎难下，很难规范执法。

3、指标任务的干扰。近年来，各级各部门动不动就给消防监督执法工作定指标、下任务，开展各种专项行动等。基层消防监督人员为完成任务可以说已是疲于奔命，因此也就怠于在执法程序规范化上投入更多的精力，难以保证其规范化。

4、各种繁重工作任务的干扰。当前，消防执法人员警力严重不足的问题一直未得到有效解决，而工作任务却更加繁重复杂。与此同时，部队内部、地方政府、公安部门的各种学习会议，上级组织的各项考核、检查、评比等，部队内外安排的一些临时性的工作，大量挤占消防监督员的精力和工作时间，本应由地方政府、企事业单位开展的消防网格化、户籍化管理、派出所警组建设等工作，也基本靠基层监督执法人员去督促或者自己去完成。这种情况下，消防监督执法人员几乎没有时间去研究学习执法，更谈不上去规范执法。

（二）执法人员存在水平参差不齐和执法程序较混乱

近年来，随着城市综合体建筑和多功能建筑的增多，新的安全隐患也层出不穷。加之建筑的产权交易变化频繁，无法无法建立有效长期的监督体系机制，消防系统故障难以及时解决，给消防日常监督监管增加了工作量和难度。擅自降低施工标准的情况也经常发生，埋下了很多安全隐患，增加了火灾发生概率，不仅时刻威胁着群众生命财产的安全，甚至造成严重的国民经济损失。对于这些复杂的情况，消防监督执法部门更需要进行有力的监管。

1、要进一步提升消防监督执法人员的业务素质和执法水平。在日常的执法过程中，执法干部对业务的认知和熟悉掌握程度各不相同，导致存在的违法行为未能及时发现。还有些执法干部经不住利益诱惑，纵容包庇留下大量安全隐患。公安消防部队是有行政执法职能的特殊的现役部队，特殊性的存在，让干扰消防执法的因素变多，执法干部在执法工作中存在不作为、乱作为的情况，对执法规范化也带来一定的影响。目前公安消防部队实行的现役管理体制，干部因管理体制的要求，在岗位和部门之间轮换频繁，导致执法干部队伍流动性较大，专业稳定性较差。这种管理体制在提升干部综合能力和预防腐败等方面有一定益处，但也存在诸多弊端。首先，监督干部很难通过长时间的经验积累得到专业水平的提升。其次，由于执法人员在一个岗位任职时间不长，在工作中难以制定远期职业规划，导致工作的连续性较差。加之消防执法监督干部队伍参差不齐，人员的素质大不相同，有的是部队生长干部，有的是跨部队调入干部，有的是地方大学生入警干部，这其中只有少部分人员接受过专业法律知识教育。

2、执法程序较混乱。执法干部对消防执法业务的不了解、对内容的不熟悉和对执法程序没有深刻的认识，是目前我国消防执法普遍存在的问题。比如在执法过程中，对法律条例的适用理解模糊，对于具体违法行为应适用哪些处罚条例不明确。有些干部，对如何立案、权利告知、调查取证方法、处罚呈批手续、下发决定书的前后顺序一知半解。甚至存在不具备处罚条件、未经过法律审核擅自进行处罚的情况。这些都是导致了执法程序的混乱因素，给消防监管带来了不必要的麻烦。

3、监督干部在的执法过程中，存在重罚轻治的问题。监督干部偏重治理已经出现的安全隐患的查处，而不注重对相关单位的管理指导以及安防的规范化教育。虽然安全隐患得到了暂时的治理，但是新的安全隐患还会不断地往复出现。在监督管理工作中，有的没有合理地利用经济、法律、技术、教育等手段措施，而只是使用单一的手段，或者采用行政手段，仅仅依靠行政部门进行管理，消防技术服务没有发挥明显的作用。

（三）群众法律意识、监督意识的增强和网络媒体日趋发达对执法要求越来越高

随着人们法律意识的提高，消防执法工作也普遍存在群众的身边，很容易成为大家“茶余饭后”的关注点，相关部门也加大了对消防执法程序和范围的监督。近年来，部分法纪意识薄弱的执法人员，在执法过程中经不住金钱利益的诱惑，丧失了职业操守，使消防部门极大地丧失了在人民群众中的权威性。消防监督人员的违法行为也屡次被曝光，如近期发生在我们身边的一些消防现役干部接地方商人贿赂、或是将地方企业的慰问金贪为己有等案例曝光的违法违纪、知法犯法的行为，给消防部门的形象造成了严重的损害。

1、群众维权意识得到了提高。在实施了新修订的《消防法》以后，群众的维权意识不断提高，可以应用法律保护自己的合法权益。现在逐渐在完善各项监督机制，对消防进行监督已经有了法律依据，也是为了满足当前建设法制社会的要求。消防执法过程出现程序错误或运用法律法规不得当容易遭到群众的投诉甚至行政诉讼。

2、随着科技的发展，网络媒体的传播速度已远超传统媒体。智能手机的普及也让群众对消防执法监督“信手拈来”，执法人员在执法过程中的语气不好、态度差、程序瑕疵甚至索要好处的行为很容易就会被上网曝光并被迅速转发，更容易造成负面舆论影响消防形象。

（四）执法环境改变给执法人员自身带来的风险

1、随着地方经济的发展，消防执法外部环境的正发生改变。上文提到的地方政府为拉动经济发展，对部分招商企业开绿灯、行方便，但出现问题却由消防部门独自承担相应责任，并且消防监督人员执法实行终生追责制，由此埋下了执法风险。

2、由于社会经济组织形式和生产经营方式的日新月异。消防违法形式多样、手段翻新，尤其是一些“多合一”“三合一”场所日趋隐蔽，消防执法人员很难获取实际的生产经营信息，从而增加消防监督执法检查的难度，也增大了消防执法风险。

3、消防监督执法不作为或乱作为风险的风险。即没有按照法定的职责保证消防监管和行政执法职能行使到位，该监管的没有监管，该处罚的不进行处罚，该许可的不予许可。所谓乱作为就是在履行自身职能的过程中，行使了一些自己不能或不该行使的权力，更有甚者在执法中存在擅自增设条件门槛、指定消防产品、指定施工单位等吃、拿、卡、要的违法行为，给上级领导、协办同事带来恶劣的影响和牵连的风险。

二、如何解决好当前执法中存在的问题

（一）进一步完善消防执法体系提高消防法律法规体系在国家法律体系中的地位

要从源头上处理好消防执法和地方政府之间的矛盾，就需要有效的消防监督管理机构和协调机构。但目前的现状是缺乏有效的立法监督，消防法律法规体系结构不够清晰严密，《消防法》等法律规章规定和众多的技术规范标准之间往往交叉重叠，甚至存在诸多矛盾冲突，有时造成执法人员操作困难，有法难依，法律法规的制定修改严重滞后。加之立法和修改法律过程漫长，且法律法规的前瞻性有限，势必造成法律法规与日新月异的社会经济形势不相适应，使得执法过程中新情况、新问题的处理没有规范的依据。按照宪法确定的民主和法制原则，任何行政机关的存在和行政职权的运作，都必须以“组织法”为依据。为此，应结合我国国情和消防工作特点，尽快制定出消防领域的“组织法”，规范各级党政国家机关和消防部队之间的关系，提高消防法律法规体系在我国法律体系中的地位，避免国家行政法律体系和消防法律法规体系发生冲突，以保障我国消防法律法规的顺利施行。要建立完善的消防法律法规体系是一个系统工程，要在对消防立法工作科学预测的基础上，对现有法律、法规、规章的废、改事项作通盘考虑，综合分析，确保以《消防法》为主体，各类消防法规规章为补充的消防法律法规体系门类齐全、层次分明、相互配合。

（二）多种方法多种角度持续推进消防执法规范化建设

为加强法制队伍建设力度，更好地保障消防部门既严格公正规范又理性平和文明执法，建设一支与新时期法制工作任务要求相适应的高素质消防法制队伍是关键。工作中，应按照专业化、正规化要求，把那些执法业务精、能力强、爱岗敬业的执法人员选拔到法制员岗位，通过明确法制员的工作职责，细化工作程序，规范权利义务，充分发挥法制员在一线行政执法中的组织、协调、监督、把关作用，以保证各项监督职能的有效发挥。

1、聘请专业的法律人士对消防执法程序进行指导。近年来因执法不规范等原因造成的投诉上访案件时有发生，对消防执法工作提出了更高的标准和要求。消防可以借鉴政府部门聘请法律顾问的经验，聘请有丰富法律知识和执业经验的律师担任法律顾问，参与研究与消防执法相关的法律理解和适用，就消防执法中热点、难点问题提出意见和建议; 同时，从第三方和专业的角度，对消防部门和监督执法人员的执法行为进行客观、公正的评价，及时指出执法工作中的问题和不足，以促进消防部门和监督执法人员更好地履行职责，服务人民。

2、建立完善执法监督管理机制。实践证明，没有制约的权力必然导致腐败，失去监督的权力必然走向专制和滥用。对此，一是要进一步加强和完善内部监督机制，通过加强消防部队内部的法制、纪检和审计部门的监督力度，保证行政执法活动严格依照法律法规办事，对在执法过程中出现的问题，及时制定相关制度和纠正执法过程中的过错。二是要进一步强化地方国家权力机关的执法监督，充分发挥地方人大及其常委会的监督作用，做好规范性文件的审查，有计划、有目的地开展执法检查，监督和支持司法机关对重大违法行政案件的查处和审判，以维护法律的尊严和人民群众的利益，确保依法行政。

（三）狠抓责任落实和强化业务学习提高消防执法人员的执法办案水平

1、进一步做好消防监督执法规范化建设，明确消防法律法规赋予的责任。在消防监督执法过程中要严格按照《公安部消防局关于加强消防执法规范化建设的实施意见》的要求，修改、完善消防执法质量考评办法和标准，针对当前消防执法存在的问题，加强日常和年度执法质量考评，定期组织执法质量考评，实地执法质量验收，及时收集通报不规范执法行为，以增强支( 大) 队自查自纠能力。同时，联合纪检部门和法制部门对消防执法各个环节和层面进行监督指导，最大限度地预防不公正、不严谨、不廉洁、不作为等情况的发生。对出现问题的案件要进行严格的程序倒查，区分执法过程中个人的责任，决不姑息纵容，依法依规予以追究，从而从源头上杜绝执法权力滥用。其次，要进一步增加一线警力，本着配齐、配强基层的原则，增加人员和消防监督技术装备，注重人与装备的完美融合，发挥执法终端、执法记录仪等高科技设备在消防监督执法规范化建设中的优势，提高消防执法工作的科技含量。

2、要切实提高消防监督人员综合素质，加强以岗位自学和教育培训结合的方法。还要进一步加强政治思想教育，注重社会主义法治理念教育、军队优良传统教育和消防道德教育，使每一个消防监督干部都牢固树立执法为公、依法行政、公平正义的理念。从思想和行动上强化宗旨意识、法治意识和忧患意识，把群众满意度作为衡量消防执法工作的标准，把消防执法规范化作为基础工作、全局工作和长期工作来抓，把服务群众和保障民生贯始终穿于消防执法的各个环节。同时，严格实行持证上岗制，凡未能取得消防监督检查、建筑设计消防审核和火灾事故调查等岗位资格证书的，一律不得从事相应岗位的工作，从而确保消防监督执法人员始终能胜任本职工作的基本要求。

3、执法人员要紧跟时代步伐。一是要利用新媒体新网络的优势，加强法律法规、消防监督执法职能、消防工作动态以及消防监督工作成效的宣传，从正面引导舆论导向，增加社会各界关心支持消防执法正能量，优化执法环境。二是要强化消防舆情应对。对内，设立新闻发言人制度，完善舆情防控体系，尤其是社会关注的消防热点难点问题，要利用论坛、网站、微信、微博等加强与群众的互动，及时了解群众诉求，在第一时间解决风险苗头。三是要运用网络科技的特点，大力推行网络和手机客户端等电子终端上的警务公开制，公开办事程序，公开执法程序，加大消防监督执法的透明度，自觉接受群众的监督。充分发挥网络媒体的舆论监督的特殊作用，通过民意给消防监督执法人员施加压力，促使其依照法律法规规定的条件和程序进行执法，确保执法的严肃、公正、规范。

（四）大力提升执法外部环境建设规避执法办案工作中的风险

1、要进一步提升消防执法外部环境。首先得理清楚消防、治安、安监、质监、住建、工商和质监等各部门职权交叉或重复带来的“漏洞”问题。这些单位的职责职权中有很多的相似性和共同性，管的时候一齐上，经常“联合执法”，一旦出现矛盾纠纷又相互推脱责任，消防部队作为其中之一，也承担了很多风险。因此要强化沟通协调工作，积极主动与相关职能部门搞好协调配合，建立联席会议、信息共享、风险预警、风险处置等一系列工作机制，形成监管合力，提高监管效能，共筑预防执法风险防线。其次，要坚决服从地方党委、政府的领导，自觉接受社会监督。重大执法活动和重要案件查处，主动请示汇报，当地方党委、政府的行政命令与法律法规的要求相冲突时，积极做好解释、沟通、宣传、协调工作，以争取重视、理解与支持。

2、要进一步加强环节管控，注重基础信息采集。消防执法正规化、规范化建设是消防部队的一项长期工作，坚持把这项工作做细做实，能避免很多执法风险的产生。要确保每一个案件都通过内网系统流程监管，总队、支队定期或随机进行抽取系统查看和纸质卷宗审查，做到每起案件都符合法定程序，具有执法记录仪拍摄的视频资料和图片，完整的纸质档案和系统相对应。每起案卷都经得起内部法制审查把关，也经得起外部的行政监督，唯有把工作开展扎实，才能最大限度的避免不必要的执法风险。

3、要进一步强化纪检监督制度的落实。总队、支队纪检部门不仅要对执法过程中存在的违法违纪问题严肃追究，还要紧跟时代步伐，广开言路、拓宽思路，开辟互联网、微博微信等网络信访制度，多渠道接受群众对消防执法工作的监督和举报。一旦查实问题，绝不姑息迁就，并且要敢于揭短亮丑，主动向社会曝光执法人员违法行为，树立正确的舆论导向，让抹黑消防部队形象的人无处遁形。要有敢于向社会揭短亮丑，虽是“壮士断腕”，但实则维护了消防部队气正风清的形象，对监督执法干部起到了很好的警示作用，同时也从源头上避免了执法风险的出现。

公安消防部队担负着消防监督执法的重任。要时刻牢记，并树立人民消防为人民的思想，这也是对消防监督工作提出的更高要求，因此消防工作监督人员在执法规范化的进程中，要始终把群众利益作为一切工作的出发点和落脚。在进行监督的过程中必须熟练掌握相关的法律法规和执法程序，依法依规办事，并转变监督的理念和思维方式。深化落实社会主义法治观念，对工作措施进行创新、对工作机制进行完善、推动消防工作的顺利进行，使社会消防安全管理法治的建设更加顺利。为切实做好消防监督工作，尽最大的努力降低火灾的发生，确保公民的安全，确保理性、平和、规范执法，努力构建符合时代要求的和谐警民关系。

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（玉溪支队易门大队课题组）