山东深化预算绩效管理改革

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2019年以来，山东省深化财政预算绩效管理改革，进行事前事中事后全过程绩效评价。通过对项目预算进行成本分析、测算和控制，强化监督考核，试点地区把钱花在“刀刃上”，有效化解了财政收支矛盾，项目效益不断显现，有力助推经济社会发展。

黄渤海之交，海风猎猎。踏入李静波家中，温暖如春，他身着单衣，扎进厨房，准备晚餐。一看温度计，室温是25摄氏度。

李静波家住山东省东营市东营区东亚清风小镇。“供热是民生事业，一直以来由财政补贴‘兜底’全额亏损。以前，为东营市东城集中供热区域供热，财政每年补贴约2亿元，压力不小。”东营市财政局经济建设科科长盖宏伟说。

2018年9月，党中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》。2019年1月，山东出台贯彻意见，将所有财政资金纳入成本预算绩效管理范畴，进行事前事中事后全过程绩效评价。

“强调成本效益是有效配置财政资源、提高公共服务供给质量的必然选择，所有项目都应通过成本分析、测算和控制，寻找成本和效益的最优解，力争‘少花钱、多办事’，化解财政收支矛盾。”山东省财政厅厅长李峰说。

如今，投入看成本、花钱必问效在山东蔚然成风。李静波家的新温度，就来自改革后入户的“胜利热”。

老问题——

重投入轻成本，效益并不显著

想起以前被“追债”的日子，盖宏伟苦笑道：“有时财政紧张，常被供热处追着要钱。”

供热处即东营市供热管理处，是事业单位，负责东城集中供热区域，其中就包括东亚清风小镇。每年申报财政预算时，供热处财务人员毛彬的首要任务就是申请财政补贴。

“以前打报告很简单。”毛彬翻出一份申请材料说，报告包含简单的项目概况、上年运行成本及亏损数额之类。这笔钱怎么用，产生效益如何，此前在管理上还是空白。

但是，近几年随着煤炭、石油、天然气等大宗商品价格大幅提升，成本价格倒挂，财政压力与日俱增。盖宏伟说：“财政长期兜底，若压减支出，可能会影响群众取暖。”既要保障民生，又要管好“钱袋子”，盖宏伟两头为难。

与此同时，近年来山东省的财政收支矛盾也较为突出。其中，民生刚性财政支出占一般公共预算支出比重近八成，且逐年增长，公共预算支出的压力不断加大。

压力之下，犯难的还有临沂市费县财政局绩效科科长杨阳。费县是国家园林县城、国家卫生县城，2019年，预算安排城乡环卫一体化项目支出4480万元，2021年增至6020万元。钱花了不少，杨阳却还是收到一些负面反馈：有的部门反映资金不足，服务难以持续提升；一些群众则认为实施效果不显著。

“坚持问题导向，开展成本预算绩效管理大有可为。”山东省财政厅副厅长王元强说，“从本地实践来看，财政资金管理存在重投入轻成本、重支出轻绩效等现象，导致预算分配固化、干事不计成本、盲目铺摊子提标准的问题较为突出。财政资金管理需精细科学，兼顾成本和效益。”

2020年，东营市成为预算绩效管理试点市，盖宏伟捧着文件反复“咀嚼”，连连赞叹，“供热难”问题柳暗花明。在费县，听闻省里开始试点探索，杨阳也摩拳擦掌做好了准备。

新机制——

分析控制成本，项目效益显现

2020年，毛彬照旧申请预算时，第一次碰了壁。盖宏伟告诉他，按照预算绩效管理新要求，供热运行费项目入库，要做成本分析，供热处需提供各项资金详细组成、原料和运维成本等条目具体情况，否则无法申请预算。财政部门将根据评价结果确定预算安排金额。

毛彬只得逐一核算，并填入预算管理一体化系统。这边点击提交，盖宏伟的电脑上就弹出了提示，他联合东营市财政局绩效管理和财政监督科，启动项目成本分析流程。

由于专业性强，东营市财政局请来会计师事务所，深入剖析企业成本结构。调研发现，在东营，共有4种热源，即燃煤、水煤浆、天然气和工业余热，其中补贴区域以水煤浆和天然气为主。经过运行成本分析，之前3个供暖季中，这4种热源每平方米平均成本分别为35.27元、45.5元、50.64元和30.05元。

拿到结果，盖宏伟心里有了底：采暖方式存在巨大改进空间。于是，财政与住建等业务主管部门反复磋商，决定结合胜利发电厂“西热东送”工程，利用工业余热逐步替代燃气、燃煤锅炉房，降低维修和运行成本。

盖宏伟说，去年供热季，东城集中供热区域省下供热成本约1.7亿元，大大缓解了市级财政补贴支出压力，下一步将继续探索市场化方式，将财政兜底变为定额补助。

目前，在东城集中供热区域，工业余热供热面积约600万平方米，超5万户居民用上了“胜利热”，综合满意度从84%升至98%，每个采暖周期可减排二氧化碳22.5万吨，兼顾了经济效益、社会效益和生态效益。

今年，在各地实践基础上，山东省财政厅研究出台了《关于开展成本预算绩效管理的实施意见》，在事前评估中增加成本效益分析的内容，进一步强化成本预算控制，总结提出项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本5项机制，在全省推广，并在10个市和14个省直管县建设示范点。

随后，费县迅速发放问卷、组织座谈、开论证会……经调研分析，杨阳找到了环卫支出增加却不讨好的症结：预算申请忽略城乡发展实际，成本测算忽略保洁公司实际，服务标准忽略各乡镇发展水平差异，导致投入与产出效益不匹配。重新配置资源后，费县修订方案，压减项目预算375万元，杨阳终于松了口气。“现在，虽然投入减少，但效益增加了，花钱花得心中有数。”杨阳说。

今年，山东省财政厅对申请预算的7个新增重大政策和项目进行了事前评估论证。其中，3个因投入大、效益差被否决，其余4个通过优化成本投入，共核减预算申请11.9亿元，核减率达54.2%。

稳运行——

强化监督考核，建立长效机制

“胜利热”顺利入户，会计师事务所也面临考核。“外聘这类机构属于政府购买服务，在对项目开展成本效益分析的同时，机构也要纳入成本效益管理。”东营市财政局绩效管理和财政监督科科长刘涛说，“评价结果与付费挂钩，90分以上全额付款。”

于是，东营市财政局组织了专家论证会，给会计师事务所打分，最终高分通过。同时段，山东整合了7家事业单位，组成山东省财政绩效评价中心，建立省市县（区）三级评价队伍，对重点项目进行重点评估评价。

在山东，预算绩效管理工作开展多年，为何这两年进展突飞猛进？山东省财政厅预算绩效管理处处长杨晓黎告诉记者：“以前是‘软要求’，现在有了‘硬约束’。”

2019年，全面贯彻绩效管理时，山东省财政厅就强化“指挥棒”引导，会同省委组织部、省委编办、省审计厅联合督导；去年，山东省财政厅还分别与省人大和审计厅建立协同机制，并向社会公开。如今，各级党委、政府都将这项工作纳入当地高质量发展综合考核，资金的绩效与下年部门预算安排直接挂钩。

经费压减了，服务质量如何保障？各地也在探索。费县财政局牵头制定了第三方保洁公司考核体系，对要素投入等5个考核大类、人力资源投入等12个考核内容、保洁员投入等31个考核指标，分乡镇制定了62项考核细则和扣费标准。

以前，政府出钱，但只掌握保洁公司运营概况。现在，哪怕是每辆垃圾装运车的每年行驶里程数，在考核体系中都有章可循。杨阳说：“我们收集了全县近3年垃圾装运车行驶里程数据，综合分析后制定标准，在考核时还会结合燃油量等数据进行交叉对比，结果与经费直接挂钩。”

“成本效益分析解决了不少难题，真正实现了把钱花在‘刀刃上’。但是也要避免过度追求成本最低，必须兼顾服务质量，实现合理投入下的最优产出效益。”杨晓黎说。