打造制度型开放示范窗口 浦东新区谋划新一轮综合改革试点

临港新片区

天津消防网讯 中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》（下称《方案》）。《方案》提出23条改革举措，将在重点领域和关键环节改革上赋予浦东新区更大自主权。

上海社科院党委书记权衡表示，《方案》从高水平制度型开放、科技创新体制机制、人才高地建设、政府职能转变、超大城市治理等事关改革开放全局的五个重要方面，明确了浦东新区综合改革试点的重点任务、主攻方向和突破路径，为浦东新区引领更深层次、更高水平的改革开放提供了重要机遇。

根据《方案》，浦东新区将实行更大程度的压力测试，放大改革综合效应，探索超大城市治理的有效路径，为全面建设社会主义现代化国家作出重要示范引领。

打造制度型开放示范窗口

上海市发展改革研究院改革创新研究所所长王果表示，《方案》亮点十足：“一是新开放，重点围绕规则标准等制度型开放，通过对接国际高标准经贸规则，率先完善高标准市场规则体系；二是深改革，通过深化改革，着力破除在提升全球资源配置功能和商品要素跨境流动过程中存在的制度瓶颈；三是强创新，围绕构建开放创新生态，深化科创管理机制、创新协同机制、科技金融支持机制以及知识产权保护运用机制，营造优质创新环境；四是聚人才，紧扣人才第一资源，破解在引进人才、培养人才、使用人才过程中的问题，形成具有国际竞争力的人才发展制度环境；五是优治理，探索超大城市治理新路，围绕高效能城市治理体系建设，在高品质民生服务供给、经济社会绿色转型、城乡深度融合发展等方面探索新的发展路径。”

在多位专家看来，《方案》的抓手和亮点就是制度型开放。《方案》明确，浦东要加大规则标准等开放力度，打造制度型开放示范窗口——完善高标准市场规则体系，提升全球资源配置功能，完善商品和要素跨境流动机制。

在中国（上海）自贸区研究院（浦东改革与发展研究院）金融研究室主任刘斌看来，这要求浦东新区综合改革试点要瞄准更高的目标，在自贸区制度创新经验基础上，在市场准入、数据交易、商事调解、金融双向开放、商品和要素跨境流动等重点领域和关键环节开展前瞻性制度创新和开放，为全面建设社会主义现代化国家作出重要示范引领。

“值得一提的是，《方案》围绕打造制度型开放示范窗口，提出加大规则标准等开放力度，这对推动浦东新区新一轮高水平开放指明了新的目标和方向。”权衡说，“上海是改革开放的前沿阵地，浦东新区是改革开放排头兵中的排头兵、先行者中的先行者。以制度型开放为抓手，也是强化上海全球资源配置功能和开放门户枢纽功能，进一步提升上海“五个中心”国际化水平与联动发展的重要举措。”

《方案》明确，要制定实施浦东新区放宽市场准入特别措施，探索有序放宽电信服务、医疗健康等服务消费市场外资准入限制，完善外商投资准入负面清单与市场准入负面清单衔接机制，探索构建数字经济规则体系，深化检验检测和认证体系改革。

“一系列改革举措有助于推进各领域尤其是服务业领域，在规则、规制、管理、标准等方面与国际接轨，加快高标准市场规则体系改革，可以更好地为全国建设更高水平开放型经济新体制提供示范和引领。”权衡说。

打造新质生产力发展引擎

上海社科院世界中国学研究所副研究员谢一青认为，创新与开放是《方案》的核心主题，旨在引领上海未来五年的发展目标。

谢一青说，着眼于浦东新区在金融、人才、数据流动、高技术产业（生物医药和人工智能等）、城市治理等领域所积累的优势，《方案》明确科技创新和制度创新双轮驱动，前者是中国未来经济发展的新质生产力引擎，后者则为创新成果的产业化提供制度保障，涵盖完善高标准市场规则体系、科技创新体系、高水平人才高地、营商环境优化以及人民城市建设深化等内容。

“为了破解产业链全链条和企业全生命周期中的突出堵点和制度瓶颈，《方案》提出了专业性、操作性很强的具体改革举措，针对性地回应了产业界的诉求，对接下来浦东新区推动数字经济、生物医药等新兴产业发展有很强的支撑作用。”上海中创产业创新研究院理事长、首席研究员杨宏伟说。

例如，围绕生物医药发展，《方案》提出，建立生物医药协同创新机制，推动医疗机构、高校、科研院所加强临床科研合作，依照有关规定允许生物医药新产品参照国际同类药品定价，支持创新药和医疗器械产业发展。

“一些国家采取参照国情相近的其他国家的同类药品定价的方式，这样可以弥补药企创新的风险成本，有利于药企持续开展新药研发。”杨宏伟分析称，国内生物医药新药上市时，定价往往需要平衡企业和患者两方面利益，我国的医药集中采购制度为患者节省了大量医疗支出，但也存在部分新药定价偏低的问题。对于企业来说，推出一款新药大概要十年左右，有的甚至更长。浦东新区对新药定价给予一定的弹性空间，将利好生物医药企业。

在临港新片区建设全球离岸创新基地

《方案》提出，支持在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区建设全球离岸创新基地，探索主动融入全球科技创新网络的“离岸支点”机制。

“这是一个新提法、新任务。”上海财经大学中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家孙元欣说，从字面意思理解，建设离岸创新基地，可能是指基地设在境内，形成开放型创新生态和机制，充分利用全球创新资源，积极开展科技前沿领域和“以我为主”的科技创新。

“接下来，临港新片区有望利用自身的制度与开放优势，与全球领先科创基地开展合作交流和资源共享。”孙元欣说。

在完善高标准市场规则体系方面，《方案》提出，推动中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区在前沿产业发展、跨境和离岸金融、新型国际贸易等领域进一步深化改革、扩大开放，支持对接国际高标准经贸规则推进制度型开放，在若干重点领域率先实现突破。

在完善商品和要素跨境流动机制方面，《方案》提出，要支持中国（上海）自由贸易试验区临港新片区探索建立安全便利的数据流动机制，允许在符合法律法规要求、确保安全前提下提升数据跨境流动的便利性。研究高标准且与国际接轨的数据安全管理规则体系，创新数据监管机制，积极探索优化数据跨境流动管理措施。

在深化人才发展体制机制改革方面，《方案》提出，要建设国际人才发展引领区，支持符合条件的外籍人才担任中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区、张江科学城的事业单位、国有企业法定代表人，允许取得永久居留资格的外籍科学家在浦东新区领衔承担国家科技计划项目、担任新型研发机构法定代表人，吸引全球高层次人才牵头负责科技创新项目。

【浦东新区综合改革试点四大看点】

看点 1

提升全球资源配置功能 跨境资管将进一步发挥效应

记者 范子萌

《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》明确，提升全球资源配置功能。推进金融双向开放，探索资本项目可兑换的实施路径。做好本外币一体化资金池试点相关工作，提高跨国企业集团跨境收付便利度。稳妥有序发展期货市场，适时推出航运指数等期货品种。支持资产管理行业依法合规畅通境内外资金投资渠道，在资金来源、投资方式、资金运营等方面优化业务模式。实施全球资产管理伙伴计划。在贸易结算、电商支付、碳交易、绿色电力交易等领域试点使用数字人民币，规范拓展数字人民币在财政资金使用中的应用场景。支持总部机构发展离岸经贸业务。完善金融监管协调机制，加强中央与地方信息共享和协同监管，提升驻沪金融监管机构国际金融业务监管能力。创新国际组织管理机制，支持国际组织总部设在浦东新区。

跨境金融研究院院长王志毅对上海证券报记者表示，上述举措包括多项重磅内容，涉及贸易结算、电商支付试点使用数字人民币，资本项目可兑换，本外币一体化资金池等，释放了制度型开放的关键信号。

围绕“做好本外币一体化资金池试点相关工作”，王志毅表示，2023年年中，中国人民银行、国家外汇管理局决定在深圳、北京、广东三地开展试点，优化升级跨国公司本外币跨境资金集中运营管理政策，这相当于“普惠版”本外币跨境资金池试点。当前，除了临港新片区外，上海实行的是上海自贸区跨境人民币资金池、基于自由贸易账户的全功能跨境资金池以及外汇局的跨境资金集中运营。“在目前本外币协同的趋势下，未来本外币的监管政策框架有望趋向统一。”王志毅说。

“跨境资管作为上海国际金融中心的显著优势，有望进一步发挥效应。”王志毅表示，当前，上海跨境人民币结算量占全国将近一半，很大一部分源于资本市场业务，例如银行间债券市场直接入市渠道（CIBM）、债券通、沪港通、QFII/RQFII等。这一方面是上海基于全国大的政策框架下的优质金融服务的重要体现，另一方面也充分发挥了上海外资机构众多的优势。此外，QFLP（合格境外有限合伙人）、QDLP（合格境内有限合伙人）也是上海10多年前就已经开展的成熟且规范的业务。近几年国家外汇局发布了专门的外汇操作指引，这方面的优势也继续显现。

关于“支持总部机构发展离岸经贸业务”，王志毅表示，离岸经贸业务不仅涉及货物贸易，还包括服务贸易及加工贸易，这充分发挥了上海自由贸易账户“既管风险又做创新”的既有优势。

看点 2

打造多元化融资渠道 加速科技创新与市场深度融合

记者 常佩琦

《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》（下称《方案》）提出，促进金融支持科技创新。完善资本市场对科技企业上市融资、并购重组等制度安排，研究适时推出科创板期权产品，为跨境技术交易提供本外币结算等金融服务便利。

民生银行首席经济学家温彬向上海证券报记者表示，科技金融是“五篇大文章”之首，金融在支持科技创新方面发挥着重要作用，特别是资本市场对科创的支持有巨大潜力和空间。《方案》鼓励各类风险投资加大对科技企业支持，完善上市和退出的制度安排，创新资本市场交易产品，有助于进一步优化融资结构，提升直接融资比重。

中信证券首席经济学家明明表示，《方案》旨在通过完善资本市场制度，打造更多元化的融资渠道，加速科技创新与市场深度融合。通过鼓励发展创业投资、健全企业并购基金市场等办法，可以降低科技企业融资难度，强化金融市场对实体经济的支撑作用。

招联首席研究员、复旦大学金融研究院研究员董希淼表示，科技型企业具有高成长性，但存在投资周期长、投资风险高等问题，同时普遍存在资产较轻、缺乏抵押物等现象。因此，科技型企业的特点与股权、债权融资更为契合。

董希淼建议，创新投贷联动等服务模式，鼓励银行与创投机构合作，为科技型企业同时提供债权融资和股权融资，不断拓宽科技型企业融资方式和渠道。“银行是我国金融业的主体，应在科技金融发展中发挥更大作用。银行应突出重点，优化信贷资源配置，探索金融与科技融合新模式、新路径。比如，理财公司可发挥其牌照多元、机制灵活等优势，通过发行主题理财产品等方式，加大对科技型企业的投资。”

看点 3

鼓励发展创业投资 助力“募投管退”正向循环

记者 孙小程 马嘉悦

《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》（下称《方案》）明确，鼓励发展创业投资，支持和引导民间资本以市场化方式参与发起设立创业投资基金、股权投资基金，培育天使投资人群体。支持设立与科创企业生命周期相衔接、与科创融资相匹配的创业投资或私募投资基金，发展与创投类企业发展周期、风险特征、资金需求相匹配的金融产品。健全资金来源多元、退出渠道畅通的企业并购基金市场。

汉理资本董事长钱学锋认为，《方案》为股权投资行业描绘了清晰完整的蓝图。股权投资包括天使投资、创业投资、私募股权投资三个阶段，科创体系的建设、创新生态的搭建，离不开这三个阶段。浦东新区要实现科技创新体系竞争力的明显提升，也离不开这三个阶段的平台建设，需要政府搭台、国资助力，以及民间资本和社会资本的积极参与。

盛山资本创始合伙人甘世雄向记者表示，《方案》着眼于解决股权投资行业的堵点难点，在“募投管退”上的多条措施安排有针对性、有含金量。《方案》提出支持和引导民间资本以市场化方式参与发起设立创业投资基金、股权投资基金，这呼应了市场期待，将来政策层面可能在税收优惠、市场准入以及奖励等方面出台系列政策，让民间资本更积极主动地参与股权投资。

“《方案》提出，发展与创投类企业发展周期、风险特征、资金需求相匹配的金融产品。资管新规出台后，多家机构普遍面临的“募资难”问题，《方案》这一措施切中了行业发展痛点，希望股权投资机构能在募资上拥有更多可能性。同时，《方案》提出健全资金来源多元、退出渠道畅通的企业并购基金市场，这有助于股权投资机构打造完整的业务闭环，加速“募投管退”的正向循环。”甘世雄说。

熙诚致远私募总经理许峻铭认为，《方案》提出支持设立与科创企业生命周期相衔接、与科创融资相匹配的创业投资或私募投资基金，有助于进一步打通科创类企业的融资渠道。此前，IPO是创投的主要退出渠道，但是伴随着资本市场深化改革，创投行业亟待探索多元化的退出渠道。《方案》提出健全企业并购基金市场，有助于行业“退出难”问题的缓解。另外，科创企业的发展存在较大不确定性，《方案》提出按市场化原则深化科技保险风险补偿机制试点，将助推科创领域的资金与资产实现“双向奔赴”。

联创资本创始合伙人、董事长韩宇泽认为，《方案》传递出了鼓励金融支持科技创新的积极信号，同时也针对创投行业面临的“退出难”“募资难”等问题提出了解决方案，有助于激发民间资本活力，助推私募股权行业进一步为科创领域注入“活水”。

看点 4 科技保险服务质效齐升 业务创新迎来更多机会和空间

记者 何奎 周亮

《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》（下称《方案》）提出，提升科技保险服务质效，依托上海保险交易所，依法合规开展保险产品、技术、模式等方面探索，按市场化原则深化科技保险风险补偿机制试点。

首都经济贸易大学保险系副教授、博士生导师赵明向上海证券报记者表示，《方案》将对科技保险的发展带来两方面影响：一方面，推动科技保险市场化专业化发展，为科技保险创新提供更多机会和空间；另一方面，降低科技企业的风险，提高其参保意愿，从而为科技保险的推广和应用提供更多客户基础。

近年来，全球迎来新一轮科技革命浪潮，科技创新的重要性愈发突出，为科技创新保驾护航的科技保险也迎来发展良机。赵明认为，我国科技保险市场发展潜力巨大、产品创新不断涌现，且政策支持力度也不断加大，但发展中存在一些不足：缺乏专业化服务团队，科技保险服务质量参差不齐；科技保险涉及风险因素较为复杂，缺乏有效的风险评估和定价方法，保险公司在核保和定价方面存在困难；科技保险的法律法规和标准体系不够完善，对于科技保险的发展造成制约；科技保险需要大量数据支持，包括科技企业的基本信息、经营数据、风险状况等，但目前缺乏有效的数据共享机制。

对于《方案》提出的“按市场化原则深化科技保险风险补偿机制试点”，浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员盘和林表示，创业创新企业面临市场不确定性，通过保险的风险补偿机制将风险降低，能够让科技初创企业更好应对外来风险。“当然这种保险创新具体落地方式、具体适应哪些企业，未来还需要探索，需要根据市场对保险的需求来设计，让保险产品更具有针对性。”盘和林说。